民族自治地方公共管理应与民族自治地方社会生态环境相和谐

民族自治地方公共组织要在构建和谐社会中发挥积极的主导作用，还需要通过一系列生态化公共政策的推行，通过为社会发展提供优质的公共服务和公共物品，来消除社会不和谐现象，推动社会发展进步。生态化公共政策，是对当前民族自治地方在公共管理中盛行的GDP导向的公共政策、通过掠夺自然资源和破坏生态环境求得暂时经济绩效的发展战略，以及不顾社会公平和社会承受能力的发展手段的扬弃。要实现生态型公共政策，需要做到：

坚持科学发展观

我国的民族自治地方，大多自然环境比较恶劣，生态平衡非常脆弱，已经出现的诸如干旱、水土流失、沙漠化、土质退化等生态灾难发生面广，危害也非常严重，人与自然的矛盾较其他地区更为突出。这就意味着，民族自治地方在处理人与自然的关系、协调资源与发展的矛盾上更为艰难；贯彻落实科学发展观，寻找一条全面、协调、可持续的发展之路，比其他地区更为迫切。然而，当前民族自治地方的政策导向、发展战略和采用的发展手段，却并没有充分体现科学发展观的要求。相反，不少地方为了追求GDP的增长和政绩，不顾当地自然环境承受能力，不顾社会公平和社会承受能力，确立了一些与当地自然、社会环境不和谐的发展战略和发展手段。

据新华社报道：“在上世纪90年代世界范围的产业结构调整中快速发展起来的西部高耗能产业，目前已经成为西部各省(区)的出口支柱，由于其面向国际市场的发展思路，极有可能成为世界高耗能产业转移的重点地区。”报道认为：“在一些招商引资快速膨胀的贫困地区，高耗能工业已成为当地经济发展的支柱。如今，高耗能产业在我国西部能源产区出现遍地开花的发展态势。”该报道涉及的主要地区就是宁夏和内蒙古两大民族自治区。

在许多民族自治地方政府出台的经济发展规划和招商引资政策中，也不乏为追求经济发展而不顾环境保护的内容。例如，西北某市招商引资优惠政策规定，“在×；×；工业园区内投资兴办符合国家产业政策的高耗能工业生产企业，实行优惠电价。”然而，该市却处在水资源极为缺乏，煤电生产环境危害极为严重的生态区域。在生态环境脆弱的地方，政府不但不限制高能耗产业，反而采取措施鼓励高能耗产业发展，这种不合理的发展观所产生的后果相当严重。其他如给投资者以超国民待遇；动用政府权力，强行将社会资源集中起来供个别企业廉价使用；对企业不承担应有社会责任的行为不但不作限制，甚至帮助企业规避社会责任等内容，在一些民族自治地方的公共政策条款中也时有出现。

相对落后的现状，缺乏竞争力的社会现实，使得民族自治地方公共组织，特别是政府形成了发展经济就是一切工作的核心观念。以GDP增长为核心的政绩考核体系，对上不对下的公共责任机制，又进一步强化了民族自治地方公共组织在发展观上的片面性。这些问题的客观存在，使得探索一条符合民族自治地方可持续发展的战略，寻找一套使科学发展观得到贯彻的政绩考核体系以及公共组织责任机制，成为民族自治地方公共管理实践和理论研究的重要任务。

人本主义的政策导向

当前，在有些民族自治地方，公共组织的部分政策与行为应该具备的公共性要求之间还存在着较大差异。花费巨大但实用价值很小的形象工程；只具有作秀色彩，却不能对社会问题的解决有任何实际作用的面子工程；打着公共政策的幌子，实际上只有利于公共组织自身或者与公共组织关系密切的组织或群体的政策措施；为了一时的政绩需求而兴办对本地的自然生态环境有巨大损害的产业或企业等等，这些与人本主义要求截然相反的政策现象，在许多地方都普遍存在，在个别地方甚至相当严重。

例如，某自治州虽然下属县无一例外是贫困县，全州有不少适龄儿童失学，但政府却能够以“公共利益”为由兴建耗费数亿元的超豪华办公大楼，使政府人均办公面积达40多平方米；某旗人口仅有10万多，政府却兴建了可容纳8万人的大型体育中心；西北某地全区面临着严重的缺水和沙漠化威胁，却能公然地将高耗能尤其是对水资源消耗极大的一批产业列为区重点支持的支柱产业。这些现象的出现，根本原因在于部分民族自治地方公共组织还没有真正坚持以人为本，没有把人的生存、长远发展放在政策规划的核心位置，没有将公共组织应当具有的公共性特征和对社会的基本责任作为制定公共政策的前提。

民族自治地方公共组织要真正成为构建和谐社会的主导者，就必须纠正这种不合理的政策导向，使公共政策、公共管理活动回归到以人为本的正确导向上来。所谓以人为本，就是要求公共组织“始终把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”对于民族自治地方而言，公共政策以人为本意味着：

第一，公共政策必须优先解决各族群众的基本生存和发展问题。我国绝大多数的贫困人口、未受教育的人口，主要集中在民族自治地方。这些贫困人口和未受教育人口是当前我国生存质量最低，发展能力最弱的群体之一，是导致社会不和谐的重要因素。因此，优先解决弱势群体的基本生存和发展问题，是公共组织特别是民族自治地方政府要优先完成的重大任务。

第二，公共政策应将民生问题放在首要位置。改革开放之后，我国转向以经济建设为中心。但在不少民族自治地方，以经济建设为中心却被片面性地理解为以追求经济发展速度为中心，以追求GDP增长为中心，政府几乎将所有的资源和智慧投入到经济发展中去，与民生直接相关的许多社会事业的发展被相对搁置。这种政策除了造成人与自然关系的恶化，也带来严重的贫富分化和社会伦理道德的危机，各族群众所能享受的基本公共服务，如基础教育、公共卫生、社会保障等，在一些地方不但没有得到改进，反而出现了某种程度的退步。可以说，当前的许多社会不和谐现象，其实正是片面追求经济发展速度的政策产物。

出于对这种政策取向的反思，党的十七大明确提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的要求，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”因此，民族自治地方公共组织要在构建和谐社会的历史进程中发挥建设性的作用，就必须将公共政策的重心从谋求经济增长转到改善民生、提高各族群众的生活质量、确保社会公正上。

第三，公共政策必须为弱势群体提供更多的人文关怀。古代中国的典籍《礼记》在描述大同社会理想境界时，就对弱势群体表现出了格外的关注，提出要“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”。其中的老、幼、鳏、寡、孤、独、废疾，都是属于在社会生活中处于弱势的群体。在民族自治地方，这样的弱势群体还包括那些因为长期生活于恶劣自然环境中而无法分享现代文明成果，因为市场竞争和企业改革需要而失去工作，因为环境保护需要而放弃传统的耕作或放牧的各族群众。这一部分人虽然在总体人口中所占比例不大，但是如果他们的基本生活得不到保障，社会和谐就无从谈起。而要使这些人的基本生活有保障，公共组织就需要对他们采取特别的照顾措施，在公共政策推行中对他们特别对待，以增强他们改变弱势地位的能力。

用足用好自治权

国家之所以将民族区域自治制度作为一项基本政治制度，赋予民族自治地方以自治权，其主要的原因就是国家认识到民族自治地方与一般地方有着较大的差异，国家不可能也不应该采用治理一般地方的方式去治理民族自治地方，必须让真正生活在民族自治地方、真正理解当地社会生态环境的特殊性、了解当地经济社会发展的独特需求和各族群众特殊利益的主体，对民族自治地方实行治理。

自治权的主要内容，基本上都是对民族自治地方的特别授权。作为自治权辅助内容的上级机关职责的规范，也基本上都是要求上级机关在涉及民族自治地方事务的管理中采取特殊对待和照顾措施。因此，生活在民族自治地方的各族群众，必须充分了解自治权的内容，在管理本地方公共事务的过程中，在各种公共政策中，用好用足自治权，使民族自治地方公共管理、公共政策真正能为生态家园造福，为本民族、本地方不断和谐发展做出更大贡献。