民族自治地方公共管理应与民族自治地方社会生态环境相和谐

民族自治地方社会生态环境具有特殊性

中国是一个统一的多民族国家，为尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权力，实现民族平等和民族团结，国家在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。目前，我国共有155个民族区域自治地方──5个自治区，30个自治州，120个自治县(旗)。此外，作为民族区域自治的补充，还有1159个民族乡(镇)。民族自治地方的面积占到国土总面积的64%，人口约占全国总人口的14%。

民族自治地方地域辽阔，资源丰富，战略地位十分重要。近年来，国家相继采取了一系列重大举措，使民族自治地方经济与社会发展取得了重要的成绩。据2008年的统计数字，全国民族自治地方生产总值达27940亿元，按可比价格计算，比上年增长13.8%。城镇居民人均可支配收入为1.3万元，比上年增长15.3%。农牧民人均纯收入为3369元，比上年增长16.1%。道路、交通、邮电通信等基础设施建设和文化、教育、医疗、社会保障等社会事业，都有了长足的发展。但由于历史和自然条件等因素的制约，民族自治地方的发展依然相对落后。2008年，民族自治地方生产总值仅占全国各地区生产总值的8.54%，人均生产总值只相当于东部地区人均水平的35.8%。

改变民族自治地方的落后状况，实现民族自治地方经济与社会的跨越式发展，需要多元力量的推进，但在市场和社会力量还不够强大的历史阶段，民族自治地方各级政府在规划、指导、推动、协调经济社会发展方面承担着重要的职责。民族自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事务的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。在中国政府体系中，民族自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身的特点。

但令人遗憾的是，在大多数关于民族自治地方行政管理问题的研究中，更多地基于公平、效率等价值基础，局限于用传统的、一般的行政组织理论和政府过程理论来讨论民族自治地方政府职能转变、机构改革和政府过程的优化；较少探讨民族自治地方公共组织奉行的价值理念、职能定位、组织结构、制度设计是否适合于民族自治地方社会生态环境的特点；较少反思民族自治地方公共管理过程与民族自治地方社会生态环境是否和谐。因此在相关的研究中，往往习惯于以一般的理论去分析民族自治地方特殊的公共管理问题，用一般的行政方法去解决民族自治地方特殊的公共组织建构和公共政策问题。由于民族自治地方社会生态环境特殊性的存在，一般的理论和方法在民族自治地方应用，却经常会带来适应性困难，甚至使本来与社会生态环境关系就存在一些矛盾的公共组织陷入更加尴尬的境地。因此，要分析和解决民族自治地方公共管理中遇到的特殊问题，需要突破传统理论局限樊篱，积极寻找新的分析和解决问题的途径。

民族自治地方公共组织应以和谐作为基本的价值原则

在民族自治地方公共管理实践和理论研究中，以什么样的价值观来指导公共组织行为和理论建构是一个先导性的问题。价值导向不同，会使公共组织的活动取得截然不同的社会效果，也会使民族自治地方公共管理理论研究在内容上大相径庭。

在目前关于民族自治地方行政管理问题的研究成果中，对学科价值基础的讨论还基本停留在效率、公平之争，且更多的是坚持效率优先取向。这种价值取向与公共组织尤其是民族自治地方政府在开展公共管理活动、进行自身建设时的效率取向有直接关系。然而，新的时代特征却决定了简单地在公平和效率之间取舍，特别是效率优先的价值取向，已经不能全面反映公共管理的复杂性，不能科学地指导公共组织开展公共管理活动，进行自身建设。民族自治地方公共管理实践和理论研究，必须探索新的价值基础。

实际上，在中国政治语境中，和谐社会思想的提出，就是公共生活领域中价值取向的一次革命性变化。和谐价值是超越公平与效率的全新价值取向。从根本上来说，和谐社会所追求的是人与社会、人与自然关系的融洽，构建安定有序又不失活力的健康社会生态。

目前，我国民族自治地方经济社会发展水平整体较低，社会内部还存在着许多不和谐的问题。而增强民族团结、维护国家统一、实现各民族的共同繁荣，是建设和谐社会的前提条件和重要内涵。但推动民族自治地方经济与社会发展，实现民族团结、边疆稳定和各民族共同繁荣的和谐目标，需要民族自治地方公共组织在开展公共活动、协调处理社会事务，以及进行自身组织建设之时，始终以和谐作为基本的价值原则，使民族自治地方公共组织真正成为社会生态环境中友好的组成部分，使公共组织开展的公共管理活动和执行的公共政策成为促进社会更加和谐的强大动力。民族自治地方公共管理学，作为研究民族自治地方公共管理实践的学科，更是应该超越简单的公平和效率之争，而以和谐价值为指导，去分析和研究民族自治地方的公共管理问题，去构建能够指导民族自治地方公共组织和民族自治地方社会朝着更加和谐方向发展的理论体系。

民族自治地方公共组织要成为社会生态环境和谐的有机组成部分

民族自治地方公共组织要引导和推动社会和谐，首先要使自身成为社会生态环境和谐的有机组成部分，而绝不能因其在一些地区和部门还不同程度存在着职能定位不当、结构失衡、规模庞大、运作成本高昂、工作作风简单以及透明和开放程度不高等问题，成为影响社会和谐的制约条件。

以社会生态和谐为导向的公共组织职能定位 社会生态环境对公共物品和公共服务的需求，是公共组织结构形态及其职能定位的基本依据。然而在民族自治地方，却依然有相当一部分的公共组织或者职能部门的存在，与社会生态环境的需求并不一致。这些组织或职能部门的存在，更多的是基于层级之间的对口需要，或者是基于公共组织自身利益的需要而建立。

笔者在近年来的调查中发现，民族自治地方县级政府组成部门大多在30到40个之间，例如，在西南某自治县，全县能够称得上工业企业的组织一共只有13家，其中还有几家处于停产半停产状态，全部生产总值每年不到1000万元，但是该县政府却设有工业企业局、乡镇企业局、经济贸易局等3个专门管理企业的经济职能部门和若干与企业直接相关的机构，仅这3个局就有公务员编制61人，每年的经费达100多万元。此外，还有大量的“×；×；领导小组”等非常设机构，最多的一个县领导小组竟有96个。在其他一些自治地方尤其是一些自治县，虽然情况不如这般严重，但多设机构以多占编制，从而获得更多行政经费的现象也绝非罕见。至于片面追求与上级政府对口设置机构，或者片面模仿发达地区政府机构设置的现象也相当严重，而且被认为是组织机构体系完整严密甚至是思想超前的体现。

这种不考虑社会生态环境需要，只为多占编制和经费，或者为片面追求上下级对口、同级政府一致而设立职能部门的做法，无疑导致了民族自治地方公共组织职能与社会生态环境关系异化，其结果就是公共组织行使的职能不是社会所需要的，而社会需要的公共组织却无法提供。在构建民族自治地方和谐社会的新的历史时期，民族自治地方公共组织的第一项任务，就是在组织职能定位上，重新回归社会生态环境的需要上，根据民族的、地方的经济社会和谐对公共服务和公共物品的需求，重新定位公共组织的职能，从而为民族自治地方公共组织结构优化、人员精简和公共管理活动成本的降低创造条件。

基于社会生态环境的公共组织结构和规模设计 在以社会生态环境需要为依据定位民族自治地方公共组织职能之后，公共组织的结构和规模设计就是确保这种职能定位得以巩固的必要条件。由于公共组织职能定位与社会生态环境之间关系的异化，民族自治地方公共组织特别是政府组织在结构和规模上也表现出了与社会生态环境之间关系很不和谐的状况。这种不和谐表现在这样四个方面：第一，民族自治地方公共组织特别是政府职能部门设计，基本上都围绕着经济建设主题，专门管理经济、市场，以谋求经济增长为目的的职能部门在公共组织中占据了绝对的优势，而专门负责为社会提供基本的公共服务和公共物品，以促进社会和谐为主要任务的职能部门却相对弱校第二，职能部门之间分工不明确，职能、权力交叉现象严重。以至于在一级政府内部还需要设立数量众多的常设或临时协调机构来协调职能部门之间的关系，使得政府内部层级增加了一级甚至更多。第三，为了保证与上级政府的对口关系，或者为了模仿发达地区发展经验的需要，设置了不少社会生态环境事实上没有需求或者需求极少的职能部门。第四，这些结构设计上的问题，导致公共组织总是处于不断膨胀的过程中，公共组织的规模远远超出社会生态环境的需要和承载能力。

要解决这些问题，需要在明确民族自治地方公共组织职能的基础上，根据社会生态环境的需要，重新设计民族自治地方公共组织的结构，重新评估民族自治地方公共组织的规模和数量，合理分配权力责任，使民族自治地方公共组织的内部职能结构、层级结构、各职能部门规模及组织整体规模，都与社会生态环境的需要切合。

基于社会承受能力的公共管理成本 公共组织职能定位和结构规模的异化，使得当前民族自治地方公共管理成本与社会承受能力之间存在着紧张。一方面，民族自治地方公共管理的成本非常巨大，并迅速增长，但是这巨大的公共管理成本并没有为社会带来充足的公共服务和公共物品供应，且公共组织的服务能力增长远远赶不上其运作成本的增长。另一方面，由于市场经济环境带来的公民权利意识的觉醒，社会对公共组织高成本、低效率运作的容忍度在不断降低，公共组织的社会形象出现了恶化的倾向。

民族自治地方公共管理成本相对而言远远高于其他地方。2005年，8个民族省区（5个自治区加上贵州、云南、青海3个少数民族聚居较集中的省）财政支出中，公共管理成本的3个主要支出项(行政管理费、行政单位离退休事业费、公检法司支出)占8省区财政总收入的60.45%，占地区国民生产总值的4.61%，而全国平均分别仅为35.27%和2.65%。许多民族自治地方，尤其是财政收入水平相对较低的一些自治县，这3项支出甚至达到地方财政收入的3至10倍。虽然公共管理成本居高不下，部分原因是因为民族自治地方客观自然环境相对恶劣，完成同样的公共管理任务所需要的费用更大，但最主要的原因还是由于民族自治地方公共组织规模相对于社会需要、社会承受能力而言过于庞大，用于自身人员供养、软硬件建设和活动的经费占总开支的比例过高。因此，民族自治地方公共组织必须通过控制规模、节减开支、消除内耗等措施来降低成本。

公共组织的社会亲和力 要使民族自治地方公共组织真正成为社会和谐的促进力量，成为各族群众和社会组织亲之爱之的友善组织，还需要做更多的工作，其中核心的一点就是加强公共组织的社会亲和力。但由于长时期计划经济体制所形成的管制型行政文化的影响，在一些民族自治地方公共组织中还不同程度地存在着“门难进、脸难看、事难办”的官僚主义和推诿扯皮、效率低下的形式主义，作为社会和谐促进者的作用发挥不够，公共组织的公信力和亲和力亟须提高。

对于民族自治地方而言，要建立有亲和力的公共组织：第一，必须努力克服官僚主义、形式主义作风，在群众中树立起精干、高效、亲切的形象。第二，公共组织必须在人员构成上充分反映本地方民族的、文化的特征，大力培养民族干部，加强公共组织公务人员的民族文化教育。第三，民族自治地方公共组织需要高度自觉地维护好、促进好民族的、地方的利益，在执行国家整体发展规划中，尽可能地使本地方各族群众体会到公共组织在切实为本民族、本地方谋发展、谋实利。第四，民族自治地方公共组织应加强对自治权的理解和行使。国家赋予民族自治地方自治权，就是赋予民族自治地方公共组织以更大的自由去谋求本民族、本地方的利益。如果民族自治地方公共组织不能很好地行使这项权利，不但国家的整体战略无法有效实施，民族自治地方的切实利益也会受到损害，这无疑不符合社会和谐的需要。

公众参与和公共组织的社会融合 要扩大公众参与，实现民族自治地方公共组织与社会的生态融合，需要做到：第一，公共组织透明化。公众参与公共组织及公共组织与社会生态融合的第一步，是公共组织活动的透明化，这需要在公共组织特别是民族自治地方政府建立信息公示制度、信息检索服务体系等约束公共组织、便利群众的信息公开制度。第二，推进基层自治。目前，在民族自治地方让公众参与较高级别公共组织的活动还很困难，因此当前主要的任务是在农村和城市社区推动基层自治，满足公民参与公共管理的要求，锻炼公民参与公共管理的能力，并在此基础上不断提升公民参与公共管理的层级和深度。第三，加强以听证制度为代表的社会参与制度的建设，拓宽公民参与公共组织活动的渠道。与公众利益有重大关联的公共决策，必须要有相当比例的公众代表参与，充分反映利益相关群体的诉求和对公共产品选择的偏好，而不能由公共组织闭门决策。未来民族自治地方需要在进一步完善听证制度的基础上，寻找更多的其他渠道来满足公众参与公共管理的要求。第四，大力推动公共服务和公共物品供应的社会化。民营化、业务外包、特许经营等公共服务和公共物品供应的新形式，不仅仅是公共服务和公共物品供应方式的革新，也是公众参与公共管理的途径。第五，大力扶持民族自治地方非营利组织成长。非营利组织是公民自治和参与公共管理的重要形式，但在民族自治地方，非营利组织的数量少、影响力低、服务能力弱、对政府的依赖程度高等问题还很突出，这也是未来民族自治地方公共组织建设需要着力的重点领域。