地方债化解问题倒逼 平台公司探索投融资改革

源自：21世纪经济报道

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　　地方债化解进展如何？这是当前经济工作中的重中之重。
　　“堵，不如疏。”华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康12月7日在中国城市建设投融资论坛上表示，从历史经验看，越堵地方债就越难化解。

　　在过去的数年中，尤其是近2年来，多部委联合“一起踩刹车”，采用“开前门、堵后门、修围墙、治存量”方式，促使地方债发行“有法可依”，解决之道趋向清晰。
　　2017年即将收尾，一度被寄托于有效化解地方债问题之一的PPP效果如何？贾康表示，PPP本质上很好，但在具体的实践中又衍生出了新的问题，如“明股实债”，尤其是“财政兜底”似乎又是“隐性地方债”问题重来。
　　21世纪经济报道记者在论坛上获悉，与会者的一个共同结论是：中国经济成长的基本面没有改变，发展的前景依然广阔，这对地方债的化解提供了重要的战略机遇。但化解工作牵涉到多领域系统的改革，而这又与投融资体制的改革关系更加密切。

警惕PPP名义下隐性债务
　　目前，在国家层面的努力下，除了发行债券和利用世界银行（以及亚洲开发银行）、外国政府贷款形成的债务外，理论上不再新增地方政府的或有债务。
　　按审计署口径，到2015年1月1日之前，地方政府债务余额为24万亿元（2010年为10.7万亿元）。其中，地方政府或有债务规模为8.6万亿元。
　　不过，中央出手，即通过置换债帮助地方化解的部分仅限于或有债务，这占到了总量中的35.8%。
　　国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平博士指出，尽管多部委联合采用了很多办法，但地方执行时仍存在“打擦边球”的冲动。在他看来，当下地方政府的“隐性债务”是PPP与政府主导的产业基金之间的背后交易（变相融资）所产生的。
　　贾康表示，有地方政府会在PPP项目的执行中，采用“补充协议”的方式（如采取固定回报、承担投资本金损失、承诺最低收益等），暗中制定机构回购股权。这使得“国有股”暗地里仍占大股，导致社会方持股比例极低，违背了PPP的初衷。贾康认为，这就需要合理界定国有股的“下限”标准。
　　考虑到经济发展的优势不一，有地方政府并不主动推动PPP。这是因为，对地方债的约束，一个重要的方法是，还款不能超过一般预算支出的10%。从预算支出的角度看，存在“弹性空间”，也就是政府手中持有数量可观的“活钱”，但因“没有明确说法是否可以进入PPP”。
　　清华大学PPP研究中心主任王守清指出，即使是在省级总量控制下，有地方尚未用足“10%”的指标能否在省域内调配，也没有展开探索。另一个新的问题是，执行中，政府购买服务有了拓展，变成了政府购买工程，这也在一定程度上增加了“隐性债务”。
　　“对地方债的化解，需要重视债务重组，构建良性的循环机制。”国家发改委和财政部PPP双库专家丁伯康博士对21世纪经济报道记者表示，实践中很多地方政府对债务的考虑大多从行政角度出发，没有仔细科学精准地分类和甄别，有的还款能力其实很好。因此，完全可以采用“止血与造血”的方式，实现平衡运作。

政府平台公司转型是关键
　　与会者一致认为，地方政府负债运行仍会持续，但政府债务的化解，其实就是政府平台公司的转型。说到底，也就是投融资体制的改革，而平台公司是具体的载体和运作者。
　　吴亚平指出，从十九大有关投融资的表述可以看出，当前和未来中国仍要继续发挥投资优化供给侧结构的关键性作用，即强化投资在供给侧的作用。
　　“构建新型的地方政府投融资模式，就是从过去过度依赖地方政府信用的融资模式，转向政府信用+企业信用的双轮驱动。”吴亚平表示。
　　而其中的一个关键是，要稳步扩大地方政府一般债和专项债的融资规模，这具备透明、成本低和易管控的特点。同时，在政府投资领域，科学地确定投资边界，为社会资本提供更多的投资机遇。
　　国内转型比较成功的上海城投集团副总裁王志强表示，平台转型离不开政府的支持，但方式发生了变化。如过去的承诺性支持被政策禁止了，平台主业未变，但获取项目的方式和融资方式变了。事实上，平台公司的转型，是从过去“做了再算”的政府指令模式变为了“算了再做”的市场核算模式。
　　丁伯康认为，总体上，因为地方政府的融资仍存在，所以投融资模式的创新在于政府债券、PPP和投资基金的创新，这也为平台转型找到了业务出口。
　　不过，多位参会人士表示，就存量债务和新增债务的问题，目前还没有明确的出路。