社保基金上保险 完善专用预算管理体系

源自：中国经营报

---

　　完善预算管理 社保基金上“保险”专用完善预算管理体系
　　杜丽娟
　　在人口老龄化加快的背景下，养老福利的受关注程度居高不下。
　　最近，财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委联合下发修订后的《社会保险基金财务制度》，其中明确基金之间不得相互挤占和调剂，不得违规投资运营，不得用于平衡一般公共预算。
　　这相当于给社会保险基金加了一道“锁”，避免在地方财政出现指出缺口的时候，违规挪用社会保险基金。
　　这也是在社会保险基金作为单独预算提交全国人大审计，全口径预算改革中的四本预算逐步完善的背景下，制度性保障社会保险基金预算专款专用、“收支两条线”的管理办法提高了基金的使用效率。
　　多位财税人士认为，此举进一步重申了社保基金不能统筹使用的本意，是对《新预算法》内容的进一步完善，有利于提高四本预算的独立性。

“专款专用”受保护
　　“在严格限制地方政府举债后，目前一些地方政府的财政压力还是很大的，特别是中西部一些省份财政支出大，挪用基金的情况也时有发生。”10月12日，一位长期致力于社会保险行业研究的专家在接受《中国经营报》记者采访时坦言。
　　过去一个月，该专家带领5人小组对中西部三个省份的财政实力情况进行调研。结果显示，主要依赖发债维持财政运行的部分省份，在财政部大面积清理地方政府违规举债行为后，如今面临着巨大的财政压力。
　　受《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求，目前不少城投公司也开始退出政府融资平台。以往借道城投平台融资的地方政府将继续面临压力。
　　而另一方面，根据财政部数据显示，2017年上半年财政预算支出10.3万亿元，占全年财政预算支出的比例为53%，比去年高出4个百分点，创历史新高。
　　“从调研的情况看，地方政府举债被堵死后，一些公共服务建设的资金被挪用的情况也是存在的。”该人士说。
　　与此类似的情况在作为社会保险补充资金来源的社会保障基金运用中就发生过。审计署曾披露：社会保障基金于2011年和2012年分别向贵州棚户区改造和云南老鹰地一期工程等2个项目发放信托贷款15.22亿元，截至2012年底，有2.75亿元被项目业主单位挪用于其他项目。
　　对于这种情况，监管部门也已经注意到。
　　此次修订后的《社会保险基金财务制度》文件指出，基金纳入社会保障基金财政专户，实行“收支两条线”管理，基金之间不得相互挤占和调剂，不得违规投资运营，不得用于平衡一般公共预算。
　　对此，上述专家表示，此举主要是对地方政府挪用基金现象“关门”。“原来制度没出台，在财政不支持的情况下，一些地方可能会用基金平衡公共预算，现在出台明确的制度，目的就是要加强监管。”
　　对此，财政部相关负责人解释，在发生基金转移业务时，财政部门应根据缴拨计划，将基金从财政专户直接拨入基金接收地的财政专户。
　　在统筹层次较高、下级不设财政专户的地区，发生基金下拨业务时，上级财政部门应根据缴拨计划，将基金从财政专户拨入同级经办机构的支出户，再划入下级经办机构支出户。发生基金上缴业务时，从下级收入户直接上缴至上级收入户，再划入上级财政专户。
　　社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。截至2015年，全国社会保险基金总收入46354亿元，比上年增长14.6%；总支出39118亿元。
　　人社部数据显示，2016年城镇职工养老保险参保职工与离退休人员分别为2.8亿人、1.0亿人，同比增速6.1%、10.5%。自2012年起，离退休人员增速持续高于参保职工增速，未来人口老龄化加速将使基本养老保险的资金承压。
　　对此，中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，一般公共预算可以补贴社会保险基金，但是社保基金不能用于平衡一般公共预算。“其他普通的税费可以用来安排公共服务建设，因为大家享受公共服务的权利是平等的，不存在谁缴费谁享受的情况，但社保涉及到基本民生问题，这部分资金不能统筹使用，社保基金是谁缴费谁享受。”

完善预算管理体系
　　上述三部委对社会保险基金制度的重新修订，同时也是实施两年多的《新预算法》也在逐步完善，以四本预算为主要口径的国家账本更加明晰。
　　记者了解到，2015年《新预算法》实施后，预算包括一般公共预算，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算。其中规定，社会保险基金预算支出不足时，一般公共预算对其进行补贴，过去两年，一般公共预算每年对其的补贴都达万亿元规模。
　　财政部向十二届全国人大五次会议提请的2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案报告显示，2016年全国社会保险基金收入48272.53亿元，其中，保险费收入35065.86亿元，财政补贴收入11104.34亿元。
　　2017年社会保险基金中，财政补贴收入12595.97亿元，今年的保险费收入36907.98亿元，补贴数据约为保险费收入的三分之一。
　　随着对社会保险基金专款专用的规范，国家对于社会保险基金缺口的统计将更为精确，长期看使得社保基金和一般公共财政之间相互协调，预算管理也更加完善。
　　施正文认为新预算法的精神 明确，社会保险基金具有专属性，一般公共财政的补贴，实现了缴费就受益的特点，保障了基金的特性。
　　记者了解到，2010年，国务院颁布《试编社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一、规范的社会保险基金预算制度。根据中央的部署和要求。2013年社会保险基金预算首次向全国人大报送。
　　财政部有关人员曾表态，编制社会保险基金预算是完善政府预算体系的重大举措，也是确保社保基金收支平衡、加强基金监管的重要手段。