统筹十大关系 推动新疆经济社会全面协调发展（下）

处理好对口支援与自主发展之间的关系

对口支援就是要不断培育新疆各个地区自主发展能力，通过不断的“输血”，达到自我“造血”、自我不断“供血”的最终目标。因此，新疆各级地方政府必须充分发挥民族区域自治的作用，发挥自主功能，防止滑入“被援助”陷阱。“被援助”不仅会造成资源的浪费，还会在一定程度上削弱经济自生发展的能力，破坏先前发展的动力和机制，产生支援依赖症。如果一味地将其他地区的经济社会发展理念和模式移植到新疆，一方面可能出现水土不服、低效率发展和经济发展“内锁”现象，加大发展的经济成本、心理成本和社会成本，带来范式移植的灾难，另一方面也会削弱新疆自主发展能力，使其陷入经济发展的“内卷化”困境中，结果是只有经济规模和数量的增长，没有经济的整体发展。

要从整体上提升新疆经济发展的自生能力，防止形成支援依赖制度，需要从以下4个方面努力。一是解决好企业的自生能力问题。一个地区具有比较优势的产业产品、技术结构是内生于该地区的资源和要素禀赋结构的，忽视自身的要素禀赋结构而试图去建立、生产和发达地区同样的产业产品和技术，必然导致其发展目标载体的企业没有自生能力，竞争能力无法提高。而政府要维护企业发展，就必须靠扭曲价格信号、干预资源配置来达到补贴、保护这些没有自生能力的企业，随后寻租腐败、预算软约束、宏观不稳定、收入分配不公、民众不满等现象就会接踵而至，结果必然是欲速则不达。因此，要提升企业的自生能力，就必须立足新疆实际，严格按照产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的原则，对经营不好的企业，严格实行破产制度，克服政府背负企业亏损重负、政企不分、市场扭曲等计划经济模式下的经济发展方式。同时，进行制度创新，引进和培育具有现代经济意识和管理能力的企业家，利用专有人力资本优势，为经济发展服务。二是用足用好用活自治权。对口支援并不等于是对民族自治地方自治权的削弱，相反，要根据新疆各地的具体情况，尊重不同地区的差异和特殊性，提倡求真务实，主动工作，防止自治权流失。同时要把握原则，因地制宜，灵活运用好人事管理、经济管理、财政税收和社会事业管理等方面的自治权。三是加强创新机制建设，防止产生技术“路径依赖”。对口支援必须创新各种机制，使各项政策措施落实到位，防止在技术创新和制度创新大量涌现时陷入“路径依赖”，造成技术和资金的大量浪费，而一旦援助停止，又会回到原来的发展道路、方式和路径上，甚至比原来更差。新疆应通过对口支援，借力借势，摆脱依赖型经济的束缚，走自主自生独立经济发展道路。四是提高建设项目的自我积累能力，防止项目建成后仍需更多的投资进行维持。项目建设的自我积累能力不足，意味着建成项目的“成活”率不高，盈利水平较低。而盈利水平低，当地民众从中获得实惠就少，项目的可持续性就差，就需要更进一步的援助，从而产生项目依赖和投资依赖，造成激励机制扭曲，陷入严重依赖外部支援的内锁路径中。

处理好整体推进与重点发展之间的关系

在市场经济不断发展的今天，对口支援必须强调讲求重点，讲求效益，讲求长期发展。按照规划，新疆将建成西部经济增长极，因此，短期支持强度最大的是基建投资，重点是通过加强基础设施建设推动新疆的本地资源优势转化为经济优势，从而实现长期跨越式增长。从对口支援的主体来看，主要有政府和企业。政府支援的重点在于改善民生，企业支援则是通过一些大项目的支持投入，来开发、带动新疆发展。在整体协调优化发展的同时，对口支援必须着重解决以下3个突出问题。一是解决好民生问题。重点应从住房建设、生活设施、老龄人服务、就业与再就业、人才培养、社会保障、学生入学、法律援助、双语教育、精神文化需求等方面来解决人民群众迫切需要改善的问题。要采取内源式发展方式，充分尊重和发挥当地各族人民群众的积极性和创造性，让人民群众成为对口支援建设的主体，让人民群众理解对口支援的目的和意义，并能够参与到对口支援项目中来。要倾听人民群众的心声，并且保障当地在项目建设过程和实际运行中得到实惠，在参与过程中提高自我积累和自我发展能力，实现经济效益和社会效益的统一。同时，坚持稳疆兴疆、兴边富农的目标，将公共资源特别是财政资源向基层一线、南疆地区和边远艰苦地区倾斜，向困难群众倾斜，从而促进新疆均衡和谐发展。二是立足新疆区域经济发展实际，在农牧业、科技教育、基础鲍共物品供给、环境保护和基层政权建设上，解决制约新疆区域经济发展的瓶颈和短板。同时，紧密结合资源禀赋要素和发展根基，选择有发展前途并能够带动整体经济发展的地区、产业和项目，最大化地发挥资金、人力和智力的综合作用，切实发挥对口支援的效力。三是在对口支援内容上，要坚持软硬件建设并重。硬件的支援，可以通过集中投资开发建设，不断优化完善来完成。软件建设则需要一个长期过程。对当地政府而言，努力创造支援发展的良好外部空间，不断培育市场，制定合理科学的发展思路，树立科学技术是第一生产力和科教兴疆的意识，不断提高公民的政治意识、参与意识、市场意识、公民意识、公共精神和理念，是当前需要认真思考的重点问题。四是在援疆干部和本地干部的培养上，要在坚持对口支援、分片负责的基础上，集中力量，重点突破。如针对南疆发展比较缓慢的情况，就应该加大干部培养力度，改变缺什么干部补什么干部的被动局面。在地方党政领导班子中，援疆干部应占有一定的比例，并给予他们实职实权，使其能够充分发挥传、帮、带作用。

处理好发展投入与实际收益评估之间的关系

在一些项目建设中，常常会遇到要钱容易花钱难、建设容易管理难的问题，出现“建设-闲置-亏损-再建设-再闲置-更加亏损-继续投资”的高成本项目建设怪圈，这就证明对建设项目进行事前和事后成本效益科学评估的必要。在对口支援过程中，项目的投入资金和成本效益直接决定了新疆自我发展的能力和可持续发展的动力。因此，必须要对资金投入和建设项目的效益、效率、效果和价值进行评估，不断完善对口支援政策的制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益。应通过政策实际收益的评估，来随时调整资金流向，确定对口支援的优先顺序和比例，并根据情况的变化，对政策做出继续调整。同时，对口支援各项政策的评估必须贯穿始终，要不断提高对口支援决策的科学化和民主化，做到事前心中有数、执行严格进行、事后清楚明了，提高项目建设的质量和资金使用的合法性、安全性，防止出现“烂尾工程”、“豆腐渣工程”。

处理好科学规划与规范运作之间的关系

对口支援的过程是一个长期的过程，必须进行精心的准备和科学的规划，做到事前准备充分、事中运作规范和事后备案清楚。首先，应从全局的角度思考问题，要跳出对口支援来思考、谋划和推进新疆发展。应在充分调研、总结经验的基础上，立足新疆实际，根据新疆本身所拥有的资源禀赋和经济发展基础及其吸纳能力，充分尊重新疆当地的语言文字、价值观念、宗教信仰、多元文化，从新疆的地理位置、自然条件、历史文化、传统生产和生活方式出发，制定科学的发展规划和发展战略。还应充分考虑新疆现有的基础条件和建设现状、市场发育程度、人力资本存量等与发展现代经济相关的变量和因素，充分考虑和评估新疆的社会承受能力。同时，必须把握新疆发展的阶段性特征和需求，明确对口支援工作的战略方向，找准工作定位。各对口支援单位要切实承担起“共生崛起”的神圣使命和责任，加强各援助地区与新疆当地的良性互动，形成自我鞭策、自我生长的机制。要加强协调，切实做到思想上同心、目标上同向、行动上同步、事业上同干。

其次，应在不断完善规划和制度的基础上，建立对口支援和新疆发展的长效机制，实现新疆与其他地区的优势互补。新疆大多数为资源性产业，产业链相对较短，虽然资源税由从量计征改为从价计征，所征税款将大大提高，但是相比其他省市，利用再生产过程为当地人民谋得利益还较少。因此，还需要双方加大贸易往来，通过减少税收、提高市场准入、加大对新疆特色产品的推广等形式，提高新疆产品在国内市场的占有率。要深入分析并依托受授双方的资源优势和支援方的技术、市场、信息优势，因势利导，实现优势互补。应规划、安排好对口援助资金的使用方向，避免将政府援助资金直接补贴给特定企业、特定产业。

再者，由于对口支援时间较长、规模大、任务重，在具体执行的过程中，需要建立健全一系列对口支援的法律法规，切实处理好项目建设与规范运作的关系。这就要求项目在执行过程中做到精细化管理。管理精细化应侧重于技术层面和细节，利用现代发达的技术手段，实现管理的细致化、科学化和自动化。体现在执行过程的每个环节，就包括目标确立、优先项选择、方案设计、实施完善与评价、环境保护等。

最后，对口支援是一个动态的过程，要根据不同阶段推出不同的项目和内容，不断适应新疆发展的需要。

处理好智识引进与提升本地人力资本存量之间的关系

对口支援工作是一项系统工程，不仅需要政府、社会和民众的共同参与，也需要各种经济性资本、社会资本、文化资本和人力资本共同发挥作用。可以考虑成立对口支援新疆建设发展委员会，以此来制定对口支援的规划与方案，组织、协调落实各项制度，监督和检查各项任务执行情况。对口支援新疆建设发展委员会除了由中央和新疆当地、对口支援省市的官员组成外，还可以吸收不同专业的人员参加，如人类学民族学、社会学、管理学、政治学、经济学、环境学等领域的学者和技术专家等。并通过定期举行会议和座谈会，制定和部署对口支援规划，研究对口支援措施，检查各项政策的落实情况。要建立各类专家咨询智囊团，以充分利用专家学者的智识，发挥专家学者的专业特长，为对口支援建设提供智力支持。同时，要出台各种鼓励、激励、发展人才的政策，解决好人才配偶和子女的就业、创业等问题。要通过创新机制，吸引人才进驻新疆、扎根新疆、服务新疆。要用机制盘活人才，完善各种培训机制，通过再培训再学习，不断提升本地人力资本存量，把尊重人才、用好人才、珍惜人才落到实处。同时，在管理模式和政策环境上，对现有人力资本和引进的人力资本应该适度保持一致，形成良好的人力资本管理环境，为他们提供良好的制度保障。同时，应建立人才储备机制，以发现“潜人才”和“准人才”，吸引更多志于创业、志于建设新疆的大中专生到新疆工作，形成独具特色的人力资源格局。

要提高新疆本地发展的软实力，就必须加大人力资本投入，增强人力资本存量，实现知识驱动发展。应充分发挥市场的激励竞争机制，使人力资本拥有者产生内在的驱动力，促使人力资本的素质和能力不断改善和提高。建设人力资本的再生产制度，通过培训等方式重点培养高水平、紧跟时代的管理者、经营者和政务工作人员，特别要在提高少数民族干部的领导和管理水平上下工夫。按照“利益获得”和“能力支付”原理，加大继续教育的改革和投入力度，更新知识和技能体系，建立终身学习的教育培训体系。要积极探索人力资本的交流与合作方式，始终站在人力资本生产和管理的前沿，通过与高校合作，采用多种形式培养高素质的行政管理人才和技术能手，使人才在学习中实现增值。同时，要继续加强基础教育建设，提高通用性初级人力资本的质量，奠定追加人力资本投资的基础，并使得人力资本所有者获得自我开发、深化和积累的能力。要大力发展职业技术教育，培养初等专用型人力资本，提高直接为新疆经济发展服务的人力资本整体水平。

处理好正式制度与非正式制度之间的关系

对口支援新疆建设发展必然要求有严格的法律、规章以及经济主体之间的正式契约等一系列的刚性约束，但是仅仅有正式的制度规范和运作还不够。新制度经济学认为，一个社会的制度是否有效率，不仅要看制度结构中的正式制度安排是否完善，还要看正式制度与非正式制度之间是否相容。因为正式制度通常由非正式制度（诸如伦理道德、传统文化、风俗习惯、意识形态、地方性知识等）加以补充和发展，两者共同决定了经济绩效和发展水平。非正式制度的文化特征有可能对正式制度产生排斥力，从而不利于经济的可持续发展。根据这一理论，要实现新疆经济社会全面协调发展，一方面要制定适应新疆发展的正式制度。如从新疆实际出发，从对口支援法律、发展战略与规划、成立机构和运行、建立财政约束机制、制定支援项目和实施方式与评估监督、加强双方互动合作、探索支援方式、完善长效发展机制等方面进行制度约束和创新，明确双方的责任、权利、义务及其救济途径，为对口支援工作创造良好条件。而在坚持完善制度，发挥制度的预期、约束、激励和监督功能的同时，另一方面，也要根据新疆当地所处经济发展阶段、民族文化遗产保护和民族文化传承的实际情况，从尊重少数民族风俗习惯、民族心理情感、民族礼节仪式、宗教信仰等出发，保持两者之间适当的张力和平衡。要尊重当地地方性知识，突出发展的差异性和异质性，不搞一刀切，体现出对不同民族经济条件和社会习俗的尊重和认可，实施政府的有限管理和依靠民众力量进行自我治理，实现自生能力的提升和少数民族优秀传统文化保护之间的平衡。