完善宗教立法，创新宗教事务管理

依托2008年度司法部法治理论重点项目《中国宗教活动法律化研究》、2011年度中国人民大学科学研究基金研究品牌计划《中国宗教事务法制化战略与管理创新研究》，笔者通过较大规模问卷调查获得我国五大宗教教职人员、信教群众以及非信教群众对当前我国宗教事务管理立法实施状况的评价。通过对调查问卷数据的分析，我们认为，应从以下几方面完善宗教立法，创新宗教事务管理。

完善宗教法律体系，积极贯彻落实宗教政策，适时制定宗教基本法。综合地看，我国宗教法律体系最主要的缺失有两部分：一是缺失宗教基本法，二是缺失相关配套的法规规定。

提高执法人员的素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。实践中，宗教事务比起一般的社会事务更具有复杂性和特殊性，因此具体到宗教事务的依法管理上，执法人员除需要具备普通执法人员的素质外，还必须具有相应的宗教知识。他们在执法中必须要了解宗教的特性，在实施法律的同时必须结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律得到实现。在本次调查中，受调查信众认为政府部门及其工作人员了解宗教的与不了解宗教的比例为1:1，这说明至少有一半的宗教执法工作被群众看成是“瞎指挥”、“乱弹琴”，没有维护好宗教团体的合法权益，伤害了信教群众的感情，同时也败坏了宗教管理部门的声誉。为此，我们必须加快提高执法人员的素质，培养一支既懂法律又懂宗教的干部队伍，以提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。

当然，现实生活中也还存在许多让执法人员不愿或不敢管理宗教事务的障碍性因素。第一，在政府各部门中，宗教管理部门通常都被看做是“清水衙门”和边缘部门，得到的人力、物力、财力和政策上的支持都有所欠缺，这在很大程度上影响了执法人员管理宗教事务的积极性和能动性。第二，宗教行为同其他普通的社会行为相比，往往被超验思维所决定，从而导致其行为有比较强烈的感情色彩。正是由于信众普遍具有先入为主的思想，使得宗教信徒对宗教执法工作的评价主观色彩更浓厚一些。在这种情况下，如果宗教管理者的工作态度生硬、工作方法简单粗暴，则其管理行为便无法得到广大信众的认可与支持，严重者会激化矛盾，酿成信众的游行示威和群体性事件，使宗教管理工作遭受重大挫败，进而造成宗教执法人员不愿、不敢进行宗教事务的管理。第三，因受长期“左”倾思想的影响，一些干部把依法管理宗教事务同支持宗教在社会主义社会发展壮大简单划等号，误认为宗教与共产党所持的无神论无法融合，于是思想保守，对宗教事务进行全方位的监督和管理，严格约束宗教团体、信教群众及相关宗教活动，唯恐天下大乱。

明确宗教团体定位，落实教职人员的权益及社会保障措施。教职人员在整个宗教活动过程中有着极其重要的作用：他们在协助党和政府贯彻执行宗教信仰自由政策、坚持独立自主自办教会、民主管理内部事务、办好教务、保障宗教活动正常化、教育引导信教群众参加社会主义现代化建设、开展公益慈善事业和对外友好交往等方面发挥了积极的作用。积极维护教职人员的合法权益及社会保障措施，有利于促进教职人员在宗教活动中发挥上述作用。

大力打击利用宗教进行非法活动行为，维护社会整体利益。利用宗教从事非法活动，不仅侵害依法设立的宗教团体的合法利益，而且会对信教群众乃至社会整体利益产生较大损害，严重者还会对社会稳定造成威胁。

从调查中还可看出，目前在社会上打着宗教旗号进行不正当行为的现象仍大量存在。在利用宗教进行非法活动的各种组织中，邪教组织的危害性最大，影响范围也最广。因此，打击邪教组织、打击利用宗教进行非法活动的行为，是实现宗教信仰自由的需要，是维持社会稳定的需要。政府作为社会公共事务的管理者，应当承担起打击邪教组织、打击利用宗教进行非法活动行为的责任。我国政府目前在这方面进行了很大的努力，但是由于打着宗教旗号进行不法活动的行为比较隐蔽，往往需要等到态势比较严重的时候才能被政府发觉。从这个角度来说，政府还须鼓励和动员信教群众监督举报假冒宗教教职人员（利用宗教）从事不法活动的行为，并加大力度打击这些不法行为。

加强立法民主化，扩大立法参与。首先，应当提供更多、更容易让宗教信徒参与表达意见的途径，让他们畅所欲言、共议国是。其次，重视他们的意见，对于有利的建议要大胆吸收，对于有利但不适宜于现在在法律中体现或者因其他原因而不纳入法律法规之中的，要给予答复和解释，以此吸引他们参与到立法中来。再次，宗教立法的相关规定对广大非信教群众同样会产生相应的约束作用，也会涉及到非信教群众的权利、义务、责任。因此，鼓励、引导非信教群众参与到立法过程中来，为宗教立法建言献策，更有助于所立之法能够得到全体人民的支持和拥护。最后，为了保证立法的科学性，实现真正意义上的立法民主性，立法过程还需要一个既专业又能站在相对中立的角度看待问题的群体参与进来，提出政策法规建言和理性意见。

加强法制宣传，培养宗教法制观念。依法管理宗教事务本质上是对政府管理行为提出的一种要求，即政府管理宗教事务必须有法律根据，受法律的约束。当政府的行为不符合实体法规定或程序要求时，被管理者有权拒绝政府的要求，并通过法律手段寻求权利的救济，检举、揭发、监督宗教管理部门及其工作人员的问题。而实现这一目标的重要前提就是被管理者即宗教信徒的法制观念。

正视国际影响，积极应对宗教国际化趋势。经济全球化已经成为当今世界的一大趋势，这一趋势已经越来越深入地影响着各个国家的政治、法律等上层建筑，宗教领域也不例外。宗教看似一种相对“封闭”的意识形态，却能通过其宽泛的宗教资源网络，跨越民族国家和世界经济界限，对国际社会中的各类行为主体产生或多或少的影响。因此，我国政府依法保障本国公民享有宗教信仰自由的基本权利，除了关注国内宗教信徒、国内非信教群众的利益，还应该关注和重视来自国际方面的影响，积极应对宗教国际化趋势，抓住和利用其有利因素，抵制打着宗教信仰自由旗号推行霸权主义、干涉他国内政的行为，积极有效地推进宗教立法实施工作，使宗教在建构社会主义和谐社会中发挥重要作用。

（作者系中国人民大学法学院教授）