民族立法的当务之急

党中央多次强调，要“坚持和完善民族区域自治制度”。这是我国长期坚持实行的一项基本国策。

“坚持和完善民族区域自治制度”这句话内含两层意思：一是民族区域自治制度具有巨大的优越性和强大的生命力，所以提出要“坚持”；二是民族区域自治制度目前还有不完善之处，所以提出要“完善”。关于前者，“前人之述备矣”，没有必要再重复。而关于后者，鉴于此问题的敏感性，目前还基本处于空白。那么，民族区域自治制度目前不完善表现在何处呢？表现在五个自治区至今还没有一个自治条例出台。这是民族区域自治制度目前不完善的既最突出，又最明显的表现。因此，五个自治区自治条例尽快出台，是目前民族立法的当务之急。而这是由五个自治区自治条例的特殊地位和作用决定的。

从法律规定来看，民族自治地方制定自治条例是宪法、民族区域自治法和立法法明确要求的。

（一）从宪法规定来看，自治条例是民族区域自治制度构成要素之一。依据宪法关于民族区域自治制度的专门规定，民族区域自治制度由五个要素构成。这五要素是：（1）实行区域自治的民族，它是实行民族区域自治的主体；（2）民族自治地方，它是实行民族区域自治的基础；（3）民族自治地方的自治机关，它们是民族自治地方的首脑机构；（4）自治机关的自治权，它们是自治机关的基本功能，是实行民族区域自治的关键；（5）民族自治地方的自治条例，它居众多自治权之首，是民族自治地方的总章程。由此可见，民族自治地方的自治条例，是民族区域自治制度构成的五个要素之一。如果这一要素缺位，那么，民族区域自治制度是不完善的。

（二）从民族区域自治法规定来看，自治条例是民族自治地方必须制定的民族区域自治法的配套法规。请看民族区域自治法的规定：（1）第15条第3款规定，民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例规定；（2）第19条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治经济文化的特点，制定自治条例和单行条例。（3）第21条规定，民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依据民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。民族自治地方的自治机关如何组成（包括机构设置，人员编制和民族构成），自治机关如何施政和自治机关施政的时候使用何种语言文字，这些是实行民族区域自治首先必须解决的三个基本问题，这也是民族自治地方的自治条例首先必须解决的三个基本问题。一般地方不能制定自治条例，自治条例是民族自治地方与一般地方不同的法规体现。因此，自治条例可有可无的观点是错误的。

（待续）