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5熊猫网 学术文献民族 详细内容
发布者: 金达莱|2011-11-27 02:56|查看: 55|评论: 0|原作者: 张晋藩|来自: 国家行政学院院报

清朝民族立法经验浅析

清朝是中国末代的封建王朝,其法制传承了汉唐宋明的传统,具有较大的发展,尤其民族立法取得了显著的成就,堪称中国古代民族立法之大成。清朝的民族立法,从关外时期宣布盛京定制起,直至晚清修订《理藩部则例》等具有一贯性,无论立法原则、立法程序、立法经验都带有鲜明的特色,而且颇有借鉴意义。


一:宣布盛京定制为清统治者提供了重视民族立法的先验

建设后金政权的实践,使努尔哈赤逐渐形成了治国必须重视法律的意识。他曾告诫诸子侄和八旗将领:“要怀公正之心,教导国人牢记法令。”[1]“为国之道以何为贵?在于谋事公信,法度严明也。其弃良谋、慢法度之人,无益于此道,乃国家之鬼祟也。”[2]天命七年(1622)二月,努尔哈赤以颇为自得的口吻谕示来归之科尔沁蒙古乌鲁特部贝勒:“吾国之风俗,主忠信,持法度,贤能者举之不遗,横逆者惩之不贷,无盗贼诈伪,无凶顽暴乱,……尔蒙古人,持素珠念佛,而盗贼欺伪之行不息,是以上天不佑……若旧恶不悛,即国法治之。”[3]

天聪朝建立以后,随着后金对明王朝与察哈尔战争的胜利,皇太极已被归附的蒙古各部落拥戴为盟主,针对“蒙古诸部落,向因法制未备,陋习不除”[4],时叛时服的状况,为了使之接受后金法制的规范,与军律的约束,共同征战,进而巩固满蒙的政治军事联盟,皇太极自天聪三年(1629年)至崇德三年(1638年),先后以敕谕的形式向外藩蒙古诸部落颁示后金法律,令其遵守。史书称之为向外藩蒙古宣布盛京定制。

盛京定制内含的主要规范如下:

其一,确认外藩蒙古对后金政权的从属关系,“令悉遵我朝制度。”对来归的有功的诸部落仿满洲制封给亲王、郡王、贝勒、贝子、公等爵号,同时规定外藩各旗每年元旦俱来朝贡,当至不至者治罪。

其二,以军律的形式,约会从征,整饬军旅,严惩叛逃。

其三,划定各部落驻牧界限,不得越界。制定蒙古各部落惩治命、盗、奸情以及逃人之法。

其四,仿后金编丁之法,整顿户籍。

其五,严申后金的司法管辖权。一般命盗案件由扎萨克王、贝勒、贝子、公等审理;重大案件由理藩院派官审理,或由理藩院组织会审,最终由皇太极断结。

关外时期向外藩蒙古诸部落宣示盛京定制,使归附的蒙古部落接受后金法制的约束,巩固了其对于后金政权的从属关系,加强了与后金政权的政治、军事联盟,推进了对明战争的胜利。这项成功的历史经验,对于有清一代的统治者,产生了深远的影响,体现在清朝统一政权建立以后的民族立法中。


二:清朝民族立法的基本原则

清朝建立后,为了巩固统一的多民族国家,统治者关于民族立法的视野已由蒙古扩展至全国主要少数民族地区。

清朝除制定了主要适用于外藩蒙古的《理藩院则例》外,还针对回疆、青海、苗疆、西藏等民族聚居地区进行立法,形式多样、内容丰富,反映了清朝统治者为巩固统一多民族国家的远见卓识。

清朝统治者在总结后金宣布盛京定制的经验基础上,根据疆域辽阔、民族众多的国情,形成了因族因俗而治和因势制宜的民族立法原则。

(一)因族因俗而治的立法原则

中国的各少数民族居住的地域环境不同,经济政治与文化的发展水平具有显著的差异,而且其生成与发展的历史亦有长短之别,因而形成了不同的习俗。这些习俗曾经是调整族内成员生活与行为的规则,是维系该民族的生存与发展所必须遵守的共同意志的体现,它具有很强的权威性,违反者要受到惩治。国家立法如与该族的习俗相悖,势必遭致抵制难以推行,故而清朝采取因族因俗而治的立法原则,“修其教不易其俗,齐其政不易其宜,旷然更始而不惊,靡然向风而自化。”[5]既表现了对民族习俗的尊重,又可减少推行国家立法的阻力。

其在蒙古立法中的体现:

1.行政体制上实行盟旗制度。盟旗制度是在原蒙古封建领主制经济结构和社会等级制度的基础上,按照满洲八旗制度的组织原则,并结合蒙古原有的鄂托克、爱玛克等社会组织建立起来的。旗作为基本行政单位,具有一定的自治权,旗长官扎萨克一般兼有贵族身份。旗上为盟,盟为监督机构。各级蒙古王公贵族依据身份享有不等的特权。盟旗制度得到蒙古贵族的拥护,有助于巩固满蒙之间的政治联盟。

2.保护蒙古地区奉行的宗教──喇嘛教。《蒙古律例》中专设《喇嘛例》,乾隆帝曾指出:“兴黄教即所以安众蒙古,所系非小,故不得不保护之。”

3.蒙古地区除死刑外,以罚代刑,根据犯罪情节,罚以不等牲畜,如一九、二九、三九、五九之数。在司法中证据不足者令入誓断决,“入誓后别经发觉,加等治罪。”

其在回疆立法中的体现:

康熙朝建立以后,开始制订适用于哈密、吐鲁番一带维族的立法。“康熙三十七年,遣使赴哈密,编旗队,设管旗章京、参领、佐领、骁骑校各员。”[6]

乾隆二十四年(1759年)平定大小和卓叛乱,“各部归一”,回疆地区纳入清朝的直接统辖,“自应遵我朝之律”。[7]但回疆地区民族、宗教、历史、文化同中原地区迥异,只可按因俗制宜原则进行立法调整。同年七月,参赞大臣舒赫德等奏称“阿克苏系回部大城,村庄甚多,旧系伯克密喇布等管理,今虽不必推以内地官制,而品级职掌宜为厘定,庶足以辨等威,而昭信守。”乾隆帝朱批:“所奏甚是。著照所请,以阿奇木伯克为三品,伊什罕伯克为四品,噶匝纳齐伯克为五品,将应升人员奏请补授。其小伯克密喇布为六、七品,俟缺出拣选补授。其余各城,俱一体办理……俟回部全定后举行。”[8]此谕正式认可新疆地区传统的伯克制度。

嘉庆十六年(1811年)四月,理藩院纂修《蒙古则例》时,发现涉及回疆的谕旨臣工条奏积案甚多,因此奏请编纂《回疆则例》,奉旨“依议”[9]。嘉庆十九年(1814年)完成。

《回疆则例》确认回疆地区仍实行固有的伯克制度,并详定职官设置、职掌、品秩、承袭、任用、休致等各种规定。清代前期,伊斯兰教法在南疆地区已广泛施行,清统一南疆后坚持政教分离原则,承认伊斯兰教法在一定范围内的适用,凡涉及婚姻、继承、家庭、债务等民事案件和轻微刑事案件,允许清真寺的阿浑审理,但不得染指于刑事案件的司法权和维持治安的警察权。

其在苗疆立法中的体现:

乾隆元年(1736年)七月上谕规定:“苗民风俗与内地百姓迥别。嗣后苗众一切自相争讼之事,俱照苗例(指苗族习惯法,作者注)完结,不必绳以官法。至有与兵民及熟苗关涉之案件,隶文官者,仍听文员办理,隶武官者,仍听武弁办理,必秉公酌理,毋得生事扰累。”[10]

乾隆二年(1737年)闰九月再谕古州等处苗人:“一切自相争讼之事,俱照苗例完结,不治以官法。”[11]

乾隆五年(1740年)《大清律例》修订后,条例中规定“其一切苗人与苗人自相争讼之事,俱照苗例归结,不必绳以官法,以滋扰累。”[12]

乾隆七年(1742年)《大清律例》废除此前禁止苗民出入带刀之例。《清高宗实录》对此记载如下:“查佩刀本苗人之夙好,而跳月亦自仍其土风,原无碍于政教。”[13]

以上所引民族立法具体反映了因族因俗制宜的立法原则的适用。但在因族因俗制宜的前提下,既承认某些习惯法的效力,同时又坚持分析的态度,并不一概袭龋如在承认民族的宗教信仰的同时,又控制宗教权的滥用。尤其强调加强国家的集中统一,立法权与重大案件的司法权均由中央政府掌握,使民族的特殊利益与国家的整体利益相一致,以巩固统一多民族的国家统治。

在根据民族习俗作为立法考量的同时,并不阻止由于民族地区经济、政治、文化的发展而出现的法制“内地化”的趋向。相反清朝政府还及时立法予以引导,以促进民族地区法制的发展。如办理蒙古案例,蒙古例所未备者,准照大清律办理。蒙古处分例无专条,准咨取吏、兵、刑等部则例比照引用,“体察蒙古情形定拟,毋庸会办。”又如在刑罚制度上,除继续实行罚九习惯法外,同时适用《大清律例》中笞、杖、徒、流、死、充军、凌迟、罚俸等刑罚规定,“凡蒙古戏杀过失杀伤人,俱查照刑例分别定拟。”

道光二十年(1840年)将《理藩院则例》中“蒙古等在内地犯事,照依刑例定拟”,改为“蒙古人在汉人辖区犯罪,照大清律办理。”扩大了对蒙古人犯罪适用《大清律例》的空间。但汉人在蒙古地区犯罪,仍适用蒙古条例办理。[14]

此外,《大清律例》规定:发生在苗疆的苗人的重大犯罪,或苗人与军民交涉案件俱以《大清律例》定拟,不得适用苗例。

因族因俗制宜赋予民族聚居地区以一定的自治权,目的在于减少推行中央法律法令的阻力,争取少数民族上层的支持,增强内附的向心力,形成稳定的中央与民族聚居区的相互关系。不仅如此,对于少数民族聚居区的法制秩序的建立与社会的发展都具有积极的意义。

但是清朝统治者更关注的是专制主义的中央集权。有关年班、朝贡、约会等各项制度的建立,都为了树立中央政府的权威,使少数民族上层牢固地树立起服膺中央的观念。清朝政府还通过控制民族聚居区的立法权、行政权、军事权、司法权和重大事项的决定权,以确保相互间法定的权利义务的贯彻实施。

(二)因势制宜及时立法的原则

清朝统治期间,少数民族的上层出于维护传统的权力,在接受清政府统辖时,固然有心悦诚服者,但亦有消极抵制或公然抗拒甚至武装叛乱,其间还杂有外部敌对势力对民族分裂分子的挑唆、煽惑,因此,建立稳定多民族国家的过程是充满斗争的过程,迫使清朝统治者根据形势采取对策。统观清朝的民族立法可以发现,清朝统治者善于根据形势的变化采取有针对性的立法,及时解决矛盾,恢复秩序,实现安定。以西藏立法为例:

乾隆十五年(1750年)西藏郡王珠尔墨特那木扎勒发动叛乱,清廷派兵平定后,乾隆帝鉴于“信息往来,惟藏王之言是听,而驻藏大臣毫无把握,如此即驻兵万人,何济于事?”因此命令策楞与岳钟琪“详议善后事宜”,务使“令自我出”,[15]“为一劳永逸之计”。[16]遵旨,在拟定的《酌定西藏善后章程十三条》中废除郡王制,实行三俗一僧四噶伦制。地方的一般事务,由众噶伦秉公会商妥善办理,重要事务,“务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理。”[17]噶伦的任免,由驻藏大臣会同达赖喇嘛奏请补放。

《酌定西藏善后章程十三条》是清朝整顿西藏事务的第一个法律文件,其因势制宜的针对性十分清楚,同时也体现了“多立头人,分杀其势”,“众建而分其势”[18]的政策。

乾隆五十三年(1788年),廓尔喀在与西藏贸易中,受到西藏地方官员种种盘剥,因而发兵犯藏,侵占聂拉木、济咙等地。清朝派兵收复失地后,乾隆帝下谕“此事虽易完结,而藏内诸事究无一定章程,倘日后复有匪徒侵扰,又需再为经理,藏众也不得长享安全。从前补放噶伦、代本、第巴等缺,俱由达赖喇嘛专主,驻藏大臣竟不与闻……以致噶伦、第巴等肆意妄行,酿成边衅。嗣后藏内遇有噶伦等缺出……由驻藏大臣拣选请补,较为妥协。”[19]同年八月十七日,驻藏大臣鄂辉等遵旨制定《设站定界事宜十九条》,划分西藏行政辖区,扩大了驻藏大臣的职权,对地方官员的任免、考核扩展至头人及官弁;驻藏官兵和唐古特兵的驻扎与管辖,以及驻防守备、操练兵丁,由驻藏大臣统管。禁止地方官员擅征赋税,以免招致边衅,“倘有第巴、头人及官弁兵役,倚势勒买,若累外番,即禀驻藏大臣拿究。”[20]

乾隆五十六年(1791年),廓尔喀因西藏地方政府不交付应赔偿白银,再次派兵入侵西藏。次年平定后乾隆帝谕示福康安等人“将来撤兵后,必当妥立章程,以斯永远遵循”[21],“趁此将藏中积习翦除,一切事权归驻藏大臣管理,俾经久无弊,永靖边隅,方为妥善。”[22]遵旨,议定《藏内善后章程二十九条》,规定:驻藏大臣对大小辟员的统管权及任免权;最高军事指挥权与最高司法权;外事独断权。

鉴于原有活佛灵童转世种种弊端,乾隆帝亲定灵童转世的“金奔巴瓶”制度。此项改革受到达赖喇嘛的拥护:“今蒙大皇帝振兴黄教,惟恐吹忠等降神作法,指认未真,致有流弊。特颁金奔巴瓶,卫护佛门,实已无微不至,我实感戴难名。嗣后惟有钦遵圣训,指认呼毕勒罕时,虔诵经于大众前秉公拈定,庶使化身真确,宣扬正法,远近信心,阖藏僧俗顶戴天恩,无不感激”。[23]

乾隆帝也颇为自诩:“盖举大事者,必有其时与其会,而更在乎公与明,时会至而无公与明以断之,不能也;有公明之断而非其时与会,亦望洋而不能成。兹之降廓尔喀,定呼毕勒罕,适逢时会,不动声色以成之。去转生一族之私,合内外蒙古之愿,当耄近归政之年,复成此事,辑藏安边,定国家清平之基于永久,予幸在兹,予敬益在兹矣。”[24]

此外,还规定有针对性地统一货币制度、禁止滥行征税、蠲免差役乌拉。

《藏内善后章程二十九条》是清政府中后期治理西藏地方政治的基本法规,颁行后,得到全面地执行,产生了积极的效果和深远的影响,一直到晚清才有所变化。正如清光绪五年(1879年)闰三月七日四川总督丁宝桢上光绪皇帝《会筹藏中应办事宜折》中所言:“伏恩西藏地方,从前祖宗定制,自察木多、乍丫至前后藏以及江孜、定日各隘口,均设有游击都司兵丁,以资驾驭,而临之以驻藏大臣,居中统治,凡藏中事务,其小而易办者,则由各该番官办理,层次申送,取裁于该摄政。其大而难办者,则由摄政咨送驻藏大臣核办,即其番官之拣补升除,均须由驻藏大臣主持办理,体统极为尊严,事权不容紊越,所以控驭该藏者立法至为精详。是以二百年来番官颇受汉官约束,番人自不敢轻视,汉番一体办理,一切令行禁止,极为顺手。”[25]

再以晚清回疆立法为例。同治年间在沙俄和英帝国的支持下,阿古柏受喀什噶尔封建主之请率兵侵入南疆地区,自立为汗,建立哲德沙尔汗国。至同治九年阿古柏又相继侵占吐鲁番和乌鲁木齐,把侵略势力扩展到北疆的一部分地区。清政府于光绪二年(1876年)派钦差大臣左宗棠率兵出征,迅速平息了阿古柏叛乱。

平定阿古柏叛乱后,清政府对原有回疆立法作出重大修改。光绪九年(1883年)废除伯克制度,建立行省,设立巡抚,废除参赞大臣、办事大臣、领队大臣等机构。将回疆各城区改为朝廷直接控制的厅、州、县,所谓“裁伯克之权,一统于州县。”[26]《大清律例》及其他相关法律在回疆统一适用。清政府明确规定:“嗣后新疆命盗等案应照定例拟罪名,专折奏明请旨,俟奉准部覆,将应行立决人犯再行处决。应入情实、缓决各犯归入秋审办理,其遣、军、流各犯即于南北互相调发”。

经过上述改革,沉重打击了封建领主势力,使新疆牢固地成为中国领土不可分割的一部分。

以上可见,清政府根据民族地区所发生的重大事件,及时地有针对性地进行立法。既注意解决招致变乱的矛盾根源,又从总体上进行必要的改革,加强中央政府的控制权,同时也注意改善民生、疏缓民族关系。在因势调整立法方面清政府十分重视效率,既有很强的针对性,又具有很高的时效性。这些立法多以“善后”为名,受到了各族的拥护,充分发挥了法律的功能,维护了国家的主权与统一、维护了民族团结和加强了中央的控制权。


三:民族立法的特定程序

清朝统治者对于民族立法十分重视,在程序上多由主管民族事务的理藩院直接奏请,由皇帝亲自掌握。以《理藩院则例》纂修为例:

乾隆五十四年(1789)至嘉庆年间,由于统一准噶尔部以及土尔扈特部回归,整个厄鲁特蒙古编旗建制,原有的蒙古律例已近半过时。因此,理藩院于嘉庆十六年(1811年)四月十八日奏称:“查臣院旧有满洲、蒙古、汉字则例一百九条,自乾隆五十四年校订后,迄今二十余载,所有钦奉谕旨及大臣等陆续条奏事件,俱未经纂入颁行……请将自乾隆五十四年以来,应行纂入案件增修纂入,永远遵行……理合恭折奏明请旨”[27]修纂。奉旨:“依议。”由此,正式开馆纂修《理藩院则例》。

嘉庆二十年(1815)十月初七日,理藩院奏称:“将旧例二百九条逐一校阅。内有二十条系远年例案,近事不能援引,拟删。其余一百八十九条内,修改一百七十八条,修并二条外,并将阖院自顺治年以来,应遵照之稿案,译妥汉文,逐件复核,增纂五百二十六条。通共七百十三条。”并将翻译为满洲、蒙古文字。奉旨:“依议”。[28]

嘉庆二十二年(1817)十月二十七日理藩院奏请:“……翻写清书六十七卷,蒙古书六十七卷,刷印汉字样本六十七卷,共计二百零一卷,均已告成。”俟满文、蒙古文刊刻后颁发蒙古、新疆等处。

道光朝《理藩院则例》仍进行多次纂修。道光二年(1823)十二月,理藩院奏请续纂《理藩院则例》。道光六年(1826)十一月初四日理藩院谨奏:“于现行则例内前项不妥各处,共修改二十一条。仍照前次进呈式样,将原例先列于前,次列续加修改新例于后,以清眉目。并于原例下逐加按语,以识删改缘由。其续加修改条例之首,并删改字句处所,均粘贴黄签,以便圣览。”[29]

道光七年(1827)九月十一日理藩院谨奏:“有关蒙古、回部王、公等升降、袭替、户婚、田土、仓粮、军政、议处、议叙、刑名、罪罚以及呼图克图喇嘛等事宜,分别纂辑修改,详酌确定,恭缮黄册,于道光五年六月进呈。并因定例各条均已明备……统计新旧共得例一千四百五十四条,共分六十五门。”[30]

道光十三年(1833年)三月初五日,理藩院谨奏“蒙古则例应行修辑”,“其蒙古则例中,如例文不备、例意两歧、例语含溷、例句虚冒等处,一体妥为修辑。其有案可辑者,钦遵原奉上谕及臣工条奏原案纂辑;其无案可遵应行增纂者,拟比照六部则例,仍体察蒙古情形量为变通,缕晰条分,详酌确定。”“奉旨,依议。”[31]

除理藩院奏请、奉旨立法外,皇帝还针对某些立法亲自拟定要点,指陈方略,供立法者遵照执行。例如在制定《藏内善后章程二十九条》之前,乾隆帝亲自开列六款立法要点,要求福康安等“将所指各款,熟筹妥办,务期经久无弊”。“六款”如下:

“一、……查藏内达赖喇嘛、班禅额尔德尼等呼毕勒罕圆寂后,令拉穆吹忠作法降神,俟神附伊体,指明呼毕勒罕所在。乃拉穆吹忠往往受嘱,任意妄指,以致达赖喇嘛、班禅额尔德尼等亲族姻娅递相传袭,总出一家,与蒙古世职无异……嗣后应令拉穆吹忠四人认真作法降神,指出实在根基呼毕勒罕若干,将生年月日各书签,贮金奔巴瓶内,令达赖喇嘛等会同驻藏大臣对众拈定,作为呼毕勒罕。不得仍前妄指,私相传袭。


二:……嗣后商卓特巴、噶布伦等缺,应听驻藏大臣秉公拣选,其收支一切,亦令驻藏大臣综核。凡换班官兵及驻藏大臣公用,俱不得于商上侵挪。其商上出息,除养赡喇嘛番众,或有羡余,即为添补唐古忒兵丁养赡之用。


三:派往驻藏办事之员多系中材谨饬。伊等前往居住,只图班满回京,于藏中诸事并不与闻,听达赖喇嘛等率意径行,是驻藏大臣竟成虚设。嗣后藏中诸事,责成驻藏大臣管理。遇有噶布伦、商卓特巴、第巴、戴绷等缺,秉公拣选奏补,不得仍前任听达赖喇嘛等专擅,致滋弊端。倘原设章京、笔帖式等员数不敷,酌量添设,以资差委。


四:查系藏内边地,一一设立鄂博,毋许越界。驻藏大臣按季轮往稽查,并将各该处驻兵勤加操练。


五:廓尔喀抢掠扎什伦布物件,倘送出时即稍有短绌,不必过于查究。仍将物件给还该喇嘛,不必入官。


六:布达拉,扎什伦布两处商上改隶驻藏大臣综理,只须代为稽核,不可过于严切。其达赖喇嘛、班禅额尔德尼自用及公用各项仍听其便,无庸管束太过,以示体恤”。[32]

据此,福康安等会同达赖、班禅方面人员,共同议定《藏内善后章程二十九条》,经乾隆帝批准,称为《钦定藏内善后章程二十九条》,又称《钦定西藏章程》或《钦定章程》。[33]

在清朝统治期间,并没有专门的立法机关,由民族事务最高管理机关理藩院纂修则例,一者熟悉该法的纂修演变过程,了然应删应补之处,再者更能体现妥善管理民族事务的要求。而由皇帝直接掌握理藩院立法的进程,不仅增强了立法的严肃性和权威性,且更及时反映了皇帝的意志与国家的政治倾向。除《理藩院则例》外,其他民族立法也多由皇帝指陈方略,亲自掌握,充分显示了清朝最高统治者对于民族立法的重视。

总括前述,清朝的民族立法是其法律体系中重要的组成部分,在实践中有效地调整了民族关系,巩固了统一的多民族国家,丰富了中华法制文明的内涵,其立法经验,对于建设中国特色的社会主义法制,特别是民族立法具有一定的借鉴意义。


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[20]清高宗实录[M]卷1333,第18页

[21]牙含章达赖喇嘛传[M]北京:人民出版社1984,61-62

[22]清高宗实录[M]卷1417,第3页

[23]卫藏通志[M]卷五

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[25]吴丰培清代藏事奏牍[M]北京:中国藏学出版社,1994,495

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[27]原修则例原奏[M](嘉庆十六年四月十八日)见《钦定理藩部则例》,天津古籍出版社出版,1998年12月

[28]原修则例原奏[M](嘉庆十六年四月十八日)见《钦定理藩部则例》,天津古籍出版社出版,1998年12月

[29]续修则例原奏[M](逆光六年十一月初四日)

[30]续修则例原奏[M](道光七年九月十一日)

[31]续修则例原奏[M](道光十三年三月初五日)

[32]清史录藏族史料[M]之七,第3465-3466页

[33]钦定章程[M]藏文原本地拉萨大昭寺和扎什伦布寺内,译文见牙含章:《达喇喇嘛传》第62-71页

己到尾 ●● 已到头

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