牧区需要灵活多样的产权制度安排

传统的资源权属概念，包括一系列相互排斥、非此即彼的产权制度内涵。在草原牧区发展的争论中，最常见的就是关于草场私有、共有及国有产权制度的取舍。但必须意识到，在干旱半干旱草原牧区，因为资源时空异质性的广泛存在，不同类型的产权制度共存是对于自然环境特点的顺应。

产权：制度明晰中的困惑

当前，我国北方干旱半干旱草场生态环境的变化，除了气候变化的原因外，在很大程度上是与草场产权制度的改变分不开的。始于上世纪90年代的草场承包到户，使牧区千百年来延续的传统生产方式、相应的社会关系及资源管理制度彻底瓦解。对于草场生态环境，直接带来以下两方面的影响：

第一，草场承包的前提是通过围栏使得产权边界明晰，这导致草场的破碎化。草场的破碎化虽然没有改变草场面积，却显著地减少了牲畜获得饲草的路径，导致牲畜承载能力的下降。在路径减少的同时，每只牲畜对于饲草的需求却不会减少，使得牲畜在一个较小的范围内反复采食和践踏，牧草难以得到休养生息的机会，同以往的大范围移动放牧方式相比，即便牲畜数量不变，也会造成对草场的相对过牧。

第二，干旱半干旱地区的特点是气候变异性大，不利天气和灾害频繁，通过移动牲畜来“躲”灾（蒙古语称为“走敖特尔”）是传统放牧方式采用的低成本应对气候变化的方法。草场承包到户后，牧民只能通过买草买料来“抗”灾，其高昂的成本又反过来促使牧民需要饲养更多的牲畜来维持灾后的生计。这便是随时可见的牧民虽然被动选择过牧，但生计并没有得到提高的根本所在。据笔者所在的课题组在内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗某嘎查（村）的调查，面对2006年夏季的旱灾，固定抗灾的成本是“走敖特尔”躲灾成本的3倍。而如果能够及时躲灾，收益方面并不比固定抗灾低。近年来，牧区不断增加的民间高利贷现象，也是生产成本急剧上升的一个折射。

过牧：仅仅是牧民的错？

草场承包的逻辑在于牧民拥有自己的草场后，会对草场进行长期投资和保护。但是，过去近30年的实践表明，这种预期并没有达到。“过牧”通常被认为是由于牧民的短视造成的，这也是牧民通常被认为是草场生态退化“元凶”的原因。要解释这种现象，有必要澄清产权与获益能力的关系。

人类社会建立产权制度的初衷，是为了保障资源使用者获益的权利，而能否获益则取决于权利所有者的能力。实际上，对于其生计紧密依赖于自然资源的牧民而言，从资源中获益的能力与权利同等重要，甚至在多数时候，前者比后者更为重要。比如，产权可以赋予某牧户从一块草场上获益的权利，但如果该牧户没有劳动能力、也没有资本，这就意味着他并没有能力从该土地上获得收益以维持生计。那么，这种权利对于其生计来说是没有意义的。当然，权利与能力在一定程度上有关联，但是权利仅仅是能力的保障之一，而能力则嵌套在更广泛的社会关系中，并受社会关系及其结果的影响。

与我国农村历史上的小农经济不同，牧区历史上一直延续的是小规模共同使用草尝合作经营畜牧业的生产方式。这是一种顺应由于气候变异剧烈导致的牧草资源时空异质性分布的产权模式。在环境时空变化率很高的地区，保持一定规模的草场面积共同使用能保证牲畜移动，有利于牧民根据气候条件及时分散牲畜，从而降低环境不确定性带来的风险和增加放牧的总体收益。而牧民在草场使用上通过形成以互相信任为基础的社会网络，是降低上述风险的社会保障，也是牧民从自然资源获益的能力保障。

但草场承包到户改变了这种社会生产关系，牧户之间变得相互独立，抵御风险的能力降低，获益能力也因此下降。因此，表面上牧民虽然获得了权利，但其获益能力却被严重削弱。体现在现实中，就是所看到的畜牧业经营成本增加，牧民生计不断下降。而当原有的牲畜规模不能满足家庭的基本生活需求和抵御风险时，牧民将会被动选择“过牧”。

有学者认为，草场承包到户后，牧民所失去的从传统的互惠合作关系中的获益能力，可以从市场中通过交易的方式来获得。比如，受灾时，通过谈判租用别人的草场以避灾。这也是草场承包背后的逻辑，认为市场可以解决一切问题。但是，调查研究却表明，由于干旱地区气候变异异常剧烈及其不可预测性的特点，试图通过市场彻底取代以往基于互惠合作关系的获益能力，是导致畜牧业生产成本急剧上升的根本原因之一。而从市场途径所获得的经济利益，往往不能抵消这种成本的上升。因此，草场承包到户后出现的问题，是因为市场谤本不能承受这种由于违背干旱半干旱地区气候变异剧烈的生态特点所带来的高额成本。

传统的资源权属概念，包括一系列相互排斥、非此即彼的产权制度内涵。在草原牧区发展的争论中，最常见的就是关于草场私有、共有及国有产权制度的取舍。但必须意识到，在干旱半干旱草原牧区，因为资源时空异质性的广泛存在，不同类型的产权制度共存是对于自然环境特点的顺应。比如，在比较干旱的地带，较少制约的、更具弹性的产权模式会出现，使用者通过协商共同使用资源。而在比较湿润的地带，则会出现更具排他性的私人产权形式。在上述两者之间的半干旱地区，同时会有多种产权共同存在。实际上，内蒙古很多农牧交错地区就存在这种多元产权共存的方式，比如可耕种的农地可以很清楚地划分到户，而草场却由一个自然村共同使用，虽然每家每户都有名义上的草场证。不存在预先设计好的、最佳的产权模式，只有适合自然生态特点的产权安排才有意义。

由于缺乏对上述草场退化原因的深究，只看到“过牧”现象，未看到引起“过牧”背后的制度原因，导致长期以来的草场治理措施一直建立在“纠正牧民行为”的错误思路上。而由于未能对症下药，造成旨在保护生态的政策收效甚微，陷入层出不穷的问题链，甚至从长期来看在某些地方反而使草原生态进一步恶化。

有观点认为，草场承包到户是为了保护牧民个体的权益，能有效防止国家权力和外来资本对草场的侵占，并以经常发生的集体草场易被侵占的案例作为佐证。但是，根据调查，这些草场被侵占，恰恰是因为集体所有的产权没有在法律上和程序上得到落实，比如多数嘎查（村）集体并没有草场集体所有权证，同时在管理程序上也缺少有效的监管。

也有观点认为，传统的移动式放牧畜牧业虽然顺应草原生态环境，但是具有很多缺点，是落后的。比如，牲畜死亡率高、牧民生活不便等。但这些问题并不是该生产方式本身所固有的，更多的是受到当时的社会、经济条件的限制，不是一成不变的。在中国经济快速发展的今天，这些问题是能够通过加大外部投入和吸收现代化科学技术成果所解决的。

建议：采取灵活的产权制度组合

草原牧区经营制度必须遵循当地的自然条件，也需要吸纳传统中的智慧，不可简单照搬其他地区和领域的承包制度。认识到草场承包问题的同时，考虑国家政策的延续性，笔者提出以下建议，供有关部门做决策依据：

第一，牧区需要灵活、多样性的产权制度安排。但在目前已经实行草场承包的地区，需要因势利导，绝不可简单地一概推翻。对于那些还没有分到户、实际上也无法分到户的草场，在法律和政策上应允许在自愿的基础上共同使用，不再“一刀切”地分下去。

第二，无论是已经分到户还是没有分下去的草场，当前要特别注意在程序上加强和完善法律监管，保证国家已经赋予牧民对于草场的权利不受任何人和任何方式的侵犯。特别是维护嘎查（村）这一目前尚存的集体组织的基本权利十分重要，建议尽快落实草原集体所有权证。

第三，在政策方面，鼓励牧户通过联合使用草场的方式，增加牲畜移动范围；资金方面，在帮助牧民提高移动效率方面增加投入，比如建设可即时拆卸的棚圈、便利生活的移动房车等。在遇到较大灾害时，嘎查（村）、苏木（乡）或旗（县）政府有责任根据牧户的意愿协调转场，做好包括转场地点、通道、草场租赁和用水等的协调工作。