布赫：加强民族法制建设，促进各民族共同繁荣

(1993年12月17日)

我们这次会议是继一九八九年之后召开的又一次全国人大民委主任会议，这对于总结交流经验，研究解决改革开放和现代化建设时期民族法制建设的新情况新问题，具有非常重要的意义。

我现在谈几点意见，供同志们参考。

一：用建设有中国特色社会主义的理论指导民族工作。

邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论，是马克思主义在当代的重大发展，是全党全国各族人民的行动指南。用这一理论武装全党，是党的十四大提出的战略任务，也是我们进一步做好民族工作的迫切需要。建立社会主义市场经济体制是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻革命，势必对民族工作产生巨大的影响。建立与社会主义市场经济体制相适应的民族法律体系，是一项全新的事业，没有现成的经验可资借鉴。今天，最贴近当代中国实际，最富有创造精神和实践指导意义的思想，就是邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论。因此，学习和掌握建设有中国特色社会主义的理论，在当前显得尤为重要和紧迫。

解放思想，实事求是，是建设有中国特色社会主义理论的精髓，也是指引中国革命和建设不断走向胜利的马克思主义思想路线，是我们必须熟练掌握的“看家”本领，也是做好民族工作的一项基本原则。在我们党的历史上，马克思主义和中国实际相结合的过程中，有过两次历史性飞跃。第一次飞跃发生在民主革命时期，找到了一条有中国特色的革命道路，揭示了中国革命的规律，形成了毛泽东思想。就民族问题来说，毛泽东同志将马克思主义民族殖民地学说与中国半封建半殖民地的实际相结合，创立了新民主主义理论，将中国的民族问题作为中国革命总问题的一部分，为中华各民族人民指出了团结奋斗，打倒“三大敌人”，共求民族解放和国家独立的道路；将马列主义民族理论与中国民族问题实际情况相结合，确立了民族区域自治等解决民族问题的基本政策。在以毛泽东同志为代表的中国共产党领导下，各族人民获得了彻底解放，共同建立了平等、团结、互助、友爱的祖国大家庭，走上了社会主义道路。在毛泽东同志百年诞辰的时候，我们更加缅怀毛泽东同志为中国革命事业和各族人民的解放创立的丰功伟绩。毛泽东同志关于民族问题的理论是毛泽东思想的重要组成部分，我们要一如既往地坚持认真学习和研究，用以指导新时期的民族工作。

继毛泽东同志以后，邓小平同志坚持解放思想、实事求是的思想路线，找到了一条建设有中国特色社会主义的道路，揭示了中国社会主义现代化建设的规律，形成了建设有中国特色社会主义的理论，实现了第二次飞跃。这一理论第一次比较系统地回答了中国这样经济文化比较落后的国家如何建设社会主义，如何巩固和发展社会主义的一系列基本问题，包括如何处理好民族问题。以邓小平同志为核心的党中央第二代领导集体认真总结了建国以来民族工作的基本经验，坚持并发展了毛泽东同志关于民族问题的理论。明确提出坚持四项基本原则，建设社会主义现代化强国是各族人民团结的政治基础；巩固平等、团结、互助的社会主义民族关系，是维护国家统一、社会稳定，保障社会主义现代化建设顺利进行的重要条件；要保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，使各民族真正实行民族区域自治；贫穷不是社会主义，要着眼于通过改革开放，加速民族地区发展，实现各民族共同繁荣。正是在这一理论指导下，十多年来，民族地区改革开放取得了举世瞩目的巨大成就，政治经济文化等各项建设事业都有了巨大发展，社会主义民族关系不断得到加强。因此，我们要认真深入地学习和掌握邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论，特别是其中关于民族问题论述的基本精神和处理民族问题时的立场、观点和方法，用以研究民族问题和指导民族工作。

学习建设有中国特色社会主义理论，要和贯彻党的十四届三中全会精神结合起来。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济体制的法律体系，当然也包括初步建立起适应社会主义市场经济体制的民族法律体系，这就要求我们认真学习和掌握建设有中国特色社会主义的理论，学习相关的市场经济知识和法律知识，积极投身改革开放和经济建设的伟大实践，深入调查研究，坚持从民族地区的实际出发，积极推进民族法制建设。

民族立法既要以实践经验为基础，又要以理论为指导。因此，从事民族立法工作的同志不仅要有丰富的实践经验，又要有较高的理论素养和政策水平，所以更有必要在民族法制建设队伍中倡导勤奋学习的风气，不断提高民族法制建设队伍的整体素质。我们要看到在经济、政治体制发生深刻变革的条件下，民族法制建设能否取得新的进展，很大程度上取决于我们这支队伍的整体素质。因此，要把提高人大民族机构干部的素质作为一项紧迫任务认真抓好，要培养和造就一大批具有强烈的历史责任感和崇高的献身精神的骨干，为加强民族法制建设而努力奋斗。在座的大都是从事民族工作的领导干部，希望大家以身作则，带头加强学习。只要我们真正系统地而不是零碎地、实际地而不是空洞地掌握了建设有中国特色社会主义的理论，我们就一定能够不负众望，把宪法和组织法赋予各级人大关于民族工作的职责履行好，把我国的民族法制建设推向前进。

二：坚持和完善民族区域自治制度，促进民族地区的稳定和发展。

我国是社会主义的统一的多民族国家，民族自治地方面积约占全国总面积的百分之六十四，少数民族人口占全国人口的百分之八。因此，调整好我国的民族关系，对于国家的统一和社会稳定，对于改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行，具有极为重要的意义。我国的民族关系总的来说是好的，但不是说不存在问题。首先，国外敌对势力对我国实行“西化”和“分化”的阴谋活动一直没有停止过。国内民族分裂主义分子利用一些偶发事件和我们工作中个别缺点和失误制造事端；其次，在人民内部因经济权益纠纷和不尊重少数民族风俗习惯引发的摩擦、冲突也时有发生，这在一定程度上也干扰了改革开放和经济建设，影响了民族团结和社会安定。在宗教工作方面，也存在一些值得注意和警惕的问题。基于这种情况，江泽民同志最近在中央统战工作会议上告诫我们，民族、宗教无小事，要充分认识民族问题的长期性、复杂性和重要性，高度重视民族工作和宗教工作。

要做好民族工作，进一步巩固平等、团结、互助的社会主义民族关系，必须对我国现阶段的民族问题有一个正确的认识。进入社会主义时期以后，我国各民族的关系基本上是各族劳动人民之间的关系，民族矛盾也基本上是各族劳动人民内部的矛盾。如果偏离这种认识就不能如实反映我国民族关系的实际，就会犯这样或那样的错误。在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，民族关系方面也会产生一些新情况、新问题。我们要紧密联系现阶段改革开放，建立社会主义市场经济体制这一社会背景，来考察和把握民族问题，妥善处理好各民族之间的矛盾，认真做好教育和疏导工作，消除不安定因素。而且要下大气力，在各族人民中进行马列主义民族观和社会主义、爱国主义、集体主义的教育。要在实践中不断总结经验，增长处理民族宗教问题的才干，见微知著，未雨绸缪，从容应对。对破坏民族关系、民族团结和社会稳定的突发性事件，既要果断处理，又不能简单草率，要严格区分两类不同性质的矛盾，善于运用法制手段，是什么问题就解决什么问题，对于国内外敌对势力的分裂活动要坚决地打击。同时要坚持和完善民族区域自治制度，促进民族地区经济文化的发展。

大家知道，采取何种国家结构形式来调整民族关系，维护国家统一，对于现代多民族国家来说，是一个非常重要的问题。我国实行民族区域自治几十年的实践证明，民族区域自治制度是完全适合我国国情的。

以一九八四年民族区域自治法颁布实施为标志，我国实行民族区域自治进入了法制化的新阶段。近十年来贯彻实施自治法取得了很大成就。但目前经济体制、政治体制正在发生深刻变革，各种利益关系在重新调整，尤其是处于新旧体制转换时期，国家过去实行的许多帮助少数民族发展经济文化的特殊政策已不完全适应形势的发展变化，新的政策措施又不尽完善和配套。我们要按照江泽民同志在中央统战工作会议上提出的坚持和完善民族区域自治制度的要求，结合纪念自治法颁布实施十周年，对自治法的贯彻执行情况进行一次检查和总结。要实事求是地、深入细致地对存在的问题进行分析研究，在此基础上根据自治法关于维护国家统一和民族团结、国家尊重和保障自治地方的自治权、尽一切努力帮助少数民族加速发展经济文化事业，实现各民族共同繁荣的基本原则，提出进一步贯彻实施自治法和对自治法作适当修改、补充的意见。

我们必须明确，对民族区域自治法进行修改、补充是一项非常复杂和需要慎重对待的工作，对一些重大问题需要有一个统一认识的过程。对一些涉及各部门各地区的利益的重要规定，需要有一个协商、协调的过程。各地区、各部门既要协助全国人大民委做好自治法的修改工作，又不要等待观望，要根据修改了的宪法和党的民族区域自治政策的基本原则，对过去制定的贯彻实施自治法的民族法律法规，抓紧进行相应的修改、补充。

坚持和完善民族区域自治制度是我国社会主义民主和法制建设的一项重要任务，不仅民族自治地方和民族工作部门要认真去做，上级国家机关也负有重要的责任。希望上级国家机关对贯彻实施自治法的情况进行认真的检查，对所制定的政策法规作一番清理，将本部门的工作与民族地区的实际相结合，作出进一步贯彻实施自治法的安排。

我们要建立的社会主义市场经济体制是同社会主义的基本制度结合在一起的。邓小平同志多次指出，只有社会主义才能救中国和发展中国。走社会主义道路就是要通过一部分地区、一部分人先富起来，使全体人民逐步实现共同富裕。如果只是一部分地区、一部分人富，而大部分地区、大部分人依然贫穷落后，那就不是社会主义。这个思想体现在民族问题上，就是邓小平同志多次论述过的民族工作要着眼于将民族地区发展起来，实现各民族共同繁荣。

我国少数民族地区地大物博，离开了民族地区的现代化，整个国家要实现现代化是不可想象的。我们的国民经济是一个统一的有机整体，发展民族地区的经济，开发那里丰富的自然资源，是国民经济持续、快速、健康的发展，边防巩固、社会稳定、建设成功的重要条件，因而是全国各族人民的根本利益所在。一些原社会主义国家演变后，社会动荡不安、民族冲突不断、经济濒临崩溃的教训告诉我们，改革绝不能离开社会主义原则，否则将自尝苦果。所以，我们要坚定不移地坚持各民族共同发展和共同繁荣的社会主义原则，千方百计地加快民族地区经济文化的发展。

由于历史和自然条件等客观原因，总的来说，民族地区经济文化基础薄弱，与发达地区本来就有差距。在发展社会主义市场经济过程中，在一个时期内，差距仍有可能继续拉大，我们要承认这种客观现实。但要看到，经济的落后在一定条件下也会影响社会的稳定。目前在全国八千多万尚未脱贫的人口中，很大一部分在少数民族地区，这种情况倘若长期持续下去，就可能成为影响社会安定的不利因素。因此，我们要通过政策调节，使民族地区的经济发展逐步与全国的发展相适应。

要正确对待东西部差距拉大的问题。要看到发达地区加快发展，将为社会和国家提供更多的财力、物力和更好的经济技术条件，这些都是帮助民族地区经济发展的重要条件。控制和缩小与发达地区的经济社会发展差距应当通过加速民族地区的经济发展来实现。

由于市场经济强调市场对资源的优化配置、平等竞争、优胜劣汰、等价交换，大部分民族地区势必在发展市场经济的初期遇到许多困难，但从本质上讲，社会主义市场经济是有利于民族地区经济发展的。我们必须在加快改革的同时，将市场机制与民族地区的优势结合起来。花大气力为少数民族地区发展经济提供更大的帮助，创造良好的社会环境。这就要求有关部门通过制定民族地区具体的社会经济发展规划，以及采取财政和金融、税收等宏观调控措施，对民族地区尽可能给予扶持，逐步加大对民族地区基础设施建设的投入；在采龋烘对全国经济发展的宏观调控措施时，要充分考虑民族地区的经济发展现状，在地区经济政策和调控力度上体现差别，并给予照顾；国家在民族地区建设的各种项目要与当地少数民族的发展繁荣结合起来。要处理好国家在民族地区的大中型企业与当地的权益关系。民族地区应当支持国家在当地开发资源，而国家企业应通过联合开发、技术帮助、利润分成、招收当地少数民族职工等办法带动当地经济的发展。国家还要组织发达地区加强对口支援，将发达地区的人才、资金和技术优势与民族地区的资源优势相结合，实现在全国统一市场内生产要素的优化组合，推动民族地区和发达地区互惠互利、取长补短、共同发展。在加速发展少数民族地区经济的同时，要不断提高少数民族群众的思想道德和科学文化素质，这是一个民族有希望有作为的标志，也是少数民族地区走向现代化的重要条件。

三：解放思想，更新观念，以改革的精神加快民族法制建设的步伐。

到本世纪末，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系，这是党的十四届三中全会提出的我国法制建设的目标。与此相适应，作为整个国家社会主义民主和法制建设重要组成部分的民族法律体系也必须初步建立起来。今后几年是我国新旧体制转换的关键时期，建立适应社会主义市场经济体制的法律体系，是培育和发展社会主义市场经济的必备条件。这就要求我们从国家的总体利益和各族人民的根本利益出发，积极参与国家经济立法，对涉及民族问题的法律条文提出意见。抓紧制定一批适应社会主义市场经济体制，促进民族地区经济发展的法律法规；进一步完善民族区域自治法律体系，包括对民族区域自治法及其配套法律法规进行修改补充，抓紧自治地方自治条例、单行条例，特别是五个自治区的自治条例制定工作和国务院贯彻自治法实施细则的制定工作，我们还要抓紧散居少数民族平等权利保障法的制定工作；并着手民族教育、民族语言文字问题的立法工作；同时还要加强民族法律法规的宣传、贯彻，加强对这些法律法规实施情况的检查监督，建立和完善监督机制。

自给自足的自然经济在我国存在了数千年，封建传统和小生产意识影响特别深厚，至今仍然是阻碍改革乃至立法的消极因素。因此，变革观念，对于加快民族法制建设的步伐，有着特别重要的意义。乔石同志在八届全国人大常委会第一次会议上指出：“要深入探讨我国市场经济发展的特点和规律。思想要解放，视野要开阔，观念要更新，要以积极的态度对待立法中遇到的问题和难点。”我们应当看到，在市场经济体制下，调节经济运行的手段主要是法律，市场经济在一定意义上就是法治经济。当前，要努力冲破长期封建传统造成的安于现状的心理和因循守旧的保守意识，还要改变立法必须等待条件成熟的传统做法，树立“有比没有好，快搞比慢搞好”的观念；要辩证地看待法律的稳定性问题。国家处于新旧体制转换时期，对许多问题需要有一个认识过程。有的法律制定时可能不尽完备，但随着实践可以逐步修改完善，这总比无法可依，出了问题才来立法要好得多。民族法制只有随着我们对社会主义市场经济规律性认识的深化和改革的逐步深入才能逐步地完善起来。

坚持实事求是，一切从实际出发，是我们党十一届三中全会以来一贯的思想路线，也是民族法制建设必须遵循的原则。因此，要深入调查研究民族地区建立社会主义市场经济出现的新情况新问题，通过研究分析，提出有利于促进民族地区经济文化发展的立法方案。搞清楚需要立法来保障实现的目标。在民族立法工作中要大胆吸收和借鉴国内外各种符合市场经济规律、有利于调整民族关系的立法经验。总之，要把是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平、是否有利于民族团结和各民族共同繁荣作为指导和检验民族法制建设的标准，扎扎实实，努力工作。

由于历史的原因，我们整个社会的民主法制意识比较淡薄，要把我国建设成健全的法制社会，任务仍然十分艰巨。因此，各级人大及其常委会都要切实履行宪法赋予的监督权，把对民族法律法规实施情况的检查监督放在和立法同等重要的位置。乔石同志在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出：“人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分。它是代表国家和人良进行的具有最高法律效力的监督。加强这种监督，有利于正确决策，减少失误；有利于国家机构的合理、高效运转；有利于防止和消除腐败现象。在加快改革开放、实现由传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中，更需要发挥国家权力机关的监督作用。”我们要根据乔石同志的指示，强化人大的监督职能，进一步提高对民族法律法规执行情况检查的实效。对重大的问题要组织特定问题调查，认真和有关方面协商、协调，直到问题的解决。要充分发挥各种舆论工具在宣传民族法律法规中的作用，使民族法律法规深入人心。要在不断总结实施监督的经验基础上，研究监督工作的规范化问题，明确监督的内容、形式和程序，逐步完善民族法律法规实施的监督机制。与此相关，还要经常教育我们的各级干部，树立自觉接受监督为荣的观念，积极主动地接受党和人民群众的监督，这有利于决策的正确完善，有利于我们的干部保持清正廉洁。

加强党对人大民族工作的领导，是民族法制建设的根本保障。把党的方针政策通过立法变为国家意志，并动员全体人民去遵守和执行。这是按国家根本政治制度办事的问题。我国宪法规定，要在党的领导下发展社会主义民主，健全社会主义法制。党领导人民制定法律，又带领人民遵守和执行法律。总结我国民族法制建设的经验，其中最重要的一条，就是加强党的领导。从党的十一届三中全会提出加强社会主义民主和法制建设开始，一九八二年宪法民族部分条文修改，一九八四年民族区域自治法的制定和实施，各民族自治地方自治条例和单行条例的制定，都是在党中央和各级党委的领导下才得以顺利进行的。我们必须牢记这一基本原则。

加强党的领导，有利于民族立法工作的顺利进行。民族立法的主要任务之一，就是要调整上级国家机关与民族自治地方的利益关系，要在矛盾的焦点上画杠杠。这必然涉及到不同部门和地区的利益，要处理好局部利益和全局利益、眼前利益和长远利益，对这类重大问题作出决策，离开了党中央和各级党委的领导，是不可能的。要按照党中央关于加强党对立法工作的领导的指示精神，坚持民族立法工作中的党内逐级报批制度。各级人大及其常委会的党组织要自觉地接受同级党委的领导，要主动向党委汇报民族法制建设进展情况。各级党组织、党员要充分发挥模范作用，带头贯彻执行党和国家的民族政策和民族法律法规。

同志们，我国的民族法制建设已经取得了很大的成绩，民族法律体系的框架已初步建立起来。我们要在建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线的指引下，进一步推进民族法制建设，争取在最近几年内，在民族区域自治法的修改完善、自治区自治条例和国务院的自治法实施细则的制定、散居少数民族平等权利保障法制定等方面取得较大的进展，开创民族法制建设的新局面。为巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族地区经济文化等各项建设事业的发展，保障国家改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行，实现各民族的共同繁荣，做出新的、更大的贡献！