权力、权利与利益如何在资源开发中实现平衡

在阿尔泰山区，转场的牧民与景区的游客交织在一起。资料图片

改革开放特别是西部大开发战略实施以来，牧区经济社会快速发展，生态保护力度明显加大，牧民生产生活发生巨大变化。伴随全球气候变暖、资本市场的不断冲击以及草原畜牧业在制度变迁中生产方式的转变，草原“三化”（退化、沙化、盐渍化）趋势加剧，牧区发展在内部出现了一些迫切需要解决的新情况和新问题，如牧民增收趋缓，两极分化加剧；牧业生产成本成倍增长，畜牧业发展后续乏力；牧区经济社会组织涣散，传统文化失落。牧区发展在与外部关系上也出现了一些引人注目的矛盾和冲突，主要表现为草原生态保护政策与牧民生计之间的矛盾、由此导致的牧民与作为政策直接执行者与监督者的基层政府部门之间的矛盾、牧民与外来资本所代表的资源不同利用方式之间的矛盾等等。
面对牧区发展中表现突出的生态环境和牧民生计问题，为了进一步探索牧区发展的新思路、新举措，为牧区又好又快发展提供政策建议和决策依据，本版特开设关注“三牧”问题专栏，由长期从事牧区问题研究的专家学者呈现他们的调研与思考，以及各地牧区在探索发展实践中具有启示意义的成功案例。──编者

阿尔泰山区自然资源开发中实际上存在着国家法律与地方发展政策之间的鸿沟，存在着政府利益和当地牧民利益的不一致，存在着国家、当地政府、外来资源开发者和牧民之间的博弈，存在着当地牧民利益受到侵害的实际问题，同时也存在着不当的自然资源开发政策对于生态环境造成破坏的问题。

在自然资源开发中，当一个地区的政府成为利益博弈者的时候，政府还能否保护处于弱势群体地位的牧民的利益？如何使法律在类似于阿尔泰山区这样的边远地区的自然资源开发中恢复它们本来具有的法律权威，使其能够保护当地牧民或其他弱势群体的权益？这些是需要探讨的问题，也是目前我国牧区落实科学发展观过程中亟须解决的问题。

1984年开始的牧区改革，使阿尔泰山区第一次出现了草场遍牧民家庭所有（尽管只是使用权）的现象。牧民获得的草场使用权，是法律和政策赋予的，得到法律保护，使牧民家庭获得了实惠

阿尔泰山区是新疆北部最重要的草原地区。在历史上，这些是众多游牧民族繁衍、生息和迁徙的重要场所。位于阿尔泰山南缘的阿勒泰地区是我国主要的草原牧区之一，拥有丰富的草原资源。畜牧业是阿勒泰地区的传统产业和优势产业，也是地区经济的主要支柱产业之一。

阿尔泰山区也是新疆重要的生态敏感地区。阿勒泰地区的草场位于额尔齐斯河以北的山区、额尔齐斯河谷、乌伦古河谷以及准噶尔盆地北缘的荒漠地带。这里是新疆北部的生态屏障。两河流域草原和森林生态系统的稳定不仅关系到阿尔泰山区的生态安全，也关系到准噶尔盆地北缘的生态安全。同时，阿尔泰山区森林草原所具有的生态功能，对于新疆北部的环境有着举足轻重的影响，因为新疆第二大沙漠库尔班通古特沙漠就位于准噶尔盆地，阿尔泰山和两河生态环境的任何变化都会影响到准噶尔盆地生态系统的稳定。

1984年，阿尔泰山牧区实行了当时在全国农业地区推行的承包责任制，主要内容包括：原来由集体管理的草场使用权归牧民家庭所有，按照家庭人口和牧业村（人民公社、生产大队）草场资源的多寡，每户牧民家庭分到了面积不等的四季草场；原来属于集体所有的牲畜“作价归户”，分给了牧民家庭，每户牧民有了自己的牲畜，包括羊（绵羊和山羊）、牛、马和骆驼。

历史上，阿尔泰山区的草场属于“公田”，即由不同游牧群体的部落管理草场，由部落给牧民提供草尝放牧牲畜。上世纪50年代初，这里没有实行“土改”，而是采取了对牧主（部落头人）“不斗不分”的政策，用赎买方式把草场所有权收回到国家手里，由后来成立的牧业合作社和牧业人民公社集体管理，草场在某种意义上依然是“公田”。1984年开始的牧区改革，使这个地区第一次出现了草场遍牧民家庭所有（尽管只是使用权）的现象。

按照当时的政策，每户牧民家庭都和当地政府签订了承包合同，根据合同获得草场使用权，使用权期限一般为10年到15年，草场使用权受法律保护。1992年，国家作出决定，延长农民耕地使用权的期限。参照农区政策，阿尔泰山区地方政府与牧民第二次签订了草场使用权归户所有时间延长的合同，由过去的10年到15年延长到50年，个别地方延长到70年。此后，中央连续多年在“一号文件”中重申了获得耕地或草场使用权的农牧民的权益受法律保护，除非国家为了（基础设施）建设需要。除征用草场澳变合同内容之外（按照政策，这种改变必须给予补偿），任何人不得改变合同，剥夺牧民的草场使用权。在《中华人民共和国草原法》等法律中，确定了牧民草场使用权的法律地位。根据新疆的具体情况，新疆维吾尔自治区人大也通过了相应的地方法规，保护牧民草场使用权。

由此可以看出，1984年阿尔泰山区牧民获得的草场使用权，是法律和政策赋予的，得到法律保护。根据承包合同，牧民本人无权转让、出售获得的草场，任何组织或个人也无权收回每户牧民家庭获得的草场。

牧区改革使牧民家庭获得了实惠，到了1996年，牧民家庭畜牧业收入较1983年有了成倍的增加。就阿尔泰山区牧民来说，年人均纯收入高于农区农民。笔者调查的牧业村庄中，牧民家庭收入最高的，比邻近农业村人均收入高50%左右。

阿尔泰山区的矿产资源和旅游资源大多分布在草场上，对这些资源的无序开发不仅损害了牧民的正当权益，也严重破坏了环境

阿尔泰山区蕴藏着丰富的矿产资源和旅游资源，水资源状况也好于新疆大多数地区。从上世纪90年代后期开始，阿尔泰山区各级地方政府为了促进地方经济发展，开始了大规模的农业（种植业）开发，同时，地方政府实施招商引资政策，大力开发阿尔泰山区丰富的矿产资源和旅游资源。

阿尔泰山区的矿产资源和旅游资源大多分布在草场上，特别是高山夏草场上。当地政府制定的资源开发政策通过“红头文件”的形式实施，大片草场被“承包”给开发者，或是用于“开荒”、发展种植业，或是用于开矿、建设矿山，或是用于发展旅游业、建设旅游景点。

当地政府开发阿尔泰山区草场资源的方式有四种。第一，允许外来“淘金者”进山采金，向他们收取资源费（2000年之前）；第二，把水源比较丰裕的河谷或盆地承包给“开荒”者，发展种植业（主要种植油料、粮食作物和棉花），政府收取土地使用费或资源使用费（当地称为“开荒费”）；第三，把矿产资源开采权承包给公司，允许他们开采矿产资源、建立初级加工企业，政府收取矿产资源费和其他费用；第四，把拥有旅游资源的地区承包给公司，发展旅游业。

在阿尔泰草原地区，“开荒”已经不是个别的现象，可以分为几种情况。一种是为牧民定居而“开荒”。为了安置定居牧民，在水源条件比较好的地方开垦草场，为定居牧民提供草料种植耕地和粮食种植耕地。一般来说，每个定居点的开荒面积在5000亩左右，每户定居牧民会得到50亩到90亩的耕地用于种草或种粮食（经济）作物。另一种是引进外资“开荒”。阿勒泰地区几乎每个县都引进了一批到当地“开荒”种植油料、粮食作物或棉花的投资者。“开荒”地点一般在河流沿岸或其他有水源的地方。许多“开荒”地带位于牧民的春秋草场或牧道上。

“开荒”者第一年只需向当地政府缴纳一定数额的土地资源使用费，就可以获得等待“开荒”的草场，拥有那片土地的“开荒权”和“使用权”。每亩地的费用因地而异，一般在50元到100元之间。

在承包土地人员中，开采矿产资源的人获得的土地面积最大，一般都在千亩以上，而且大部分是占用牧民的草场。

在阿尔泰山区的春秋牧场上到底开垦了多少土地？当地的农业、水利部门不是很清楚。这是因为，有些耕地的种植面积受气候和市场的影响，不稳定；有些垦荒行为不在当地农业和水利部门管辖的范围之内。但他们还是给笔者提供了一些数据。基于此，结合实地调查和牧民提供的信息，笔者初步估算，目前仅乌伦古河两岸开垦的土地至少有20万亩之多。

本世纪初，阿尔泰山区矿产资源和准噶尔盆地东北缘煤炭资源勘探获得重大突破，又有许多大型国有企业进入这个地区开发矿产资源，此类开发地区大部分也在牧民的草场内。无序的自然资源开发对当地牧民、生态环境造成了巨大的影响。许多牧民的草场被占用、被开发或是被破坏；在经济利益的驱动下，人们滥采、乱挖，致使当地水土流失面积迅速扩展。

旅游资源开发也造成了草场被占和牧道被破坏。例如，额尔齐斯河和乌伦古河上游是国家级自然保护区，当地政府把这里的旅游开发权给予了一个来自外省的公司。该公司从2006年秋季开始为修建道路进行勘察工作，到2008年秋季修建好一条在原有牧道基础上扩建而成的长约30公路的柏油公路，并在沿途修建了餐厅、停车场、温泉休闲理疗房、工作人员办公休息室、栈道、宾馆等。这些建筑不仅占用了牧道，也占用了一些牧民的春秋牧场。

随着道路的畅通、服务设施的改善，再加上该公司得到政府的大力扶持，来这里观光的游客数量陡增，牧民转场与游客抢道的矛盾也日益凸显。由于自然地理条件所限，新修的公路只能容纳两车相错，有些地方一边是河谷，一边是悬崖，公路根本没有拓宽的余地。从2007年开始，每到8月底牧民转场时，旅游公司都要派人阻挡牧民带牲畜通过旅游区，牧民只能强行通过。

据当地牧民讲，为了让牧民放弃原来的转场路线，旅游公司出钱，以政府名义新修了一条牧道，新牧道既不好走又增加了距离，同时还占用和毁坏了一些草常以前，牧民转场时走旧牧道只要两天，现在走新牧道不仅要翻越7个山坡，还得走12天。该公司已通过县政府告知牧民，要求牧民改走新修的牧道。

笔者在调查中发现，批准矿产资源开发的主要是县级政府及有关部门；旅游资源开发主要由县级政府通过上级政府的批准而批准；批准“开荒”的情况复杂一些，面积大的由县级政府部门批准，面积小的由乡镇级政府批准，还有一些小面积的“开荒”是在村委会获得批准的。在草原资源开发过程中，形成了一个政府、牧民和开发商之间的权力-权利-利益博弈的关系。博弈的结果是，牧民的权利受到损害，成为受害者，当地政府和开发商成为受益者，与此同时，国家也成为受害者

从阿尔泰山区草原资源开发个案中可以看到，在草原资源开发过程中，形成了一个政府、牧民和开发商之间的权力-权利-利益博弈的关系。当地政府运用行政权力改变了法律和政策赋予牧民的权利──草场使用权，使政府的利益与牧民的利益发生了冲突。冲突的结果是，牧民的权利受到损害，成为受害者，当地政府和开发商成为受益者。事实上，在这场博弈中，国家也成为受害者。因为在这场博弈中，法律、法规和政策的信度受到了损害，阿尔泰山区生态环境遭受影响乃至破坏，对这个地区的生态安全形成了威胁。

权力-权利-利益关系的颠倒，使法律明确规定的政府与牧民社会的关系发生了变化。首先，负担草原保护和牧民权利保护的当地政府，成为了草原资源的开发者之一。他们对于草原资源的开发，有的是基于国家某些政策赋予地方政府的“发展权利”，有的甚至没有政策赋予的权利。当地政府把牧民的草场承包给新的承包者“开荒”、开矿或开发旅游业，收取承包费（土地资源使用费），而牧民并没有从中获益。政府规定，开发者必须给牧民一定数量的补偿费，但这些补偿费的给付数量、年限没有法律的保证。于是，由法律保护的牧民的草场使用权被地方政府的资源开发政策“剥夺”了，而且大多数情况下没有与牧民进行协商，大多数牧民家庭也没有参与到开发中获得收益。

笔者注意到，在阿尔泰山区草原资源开发中出现了一个法理上的悖论：国家对于牧民草场使用权的赋权保护和地方政府运用权力实施的资源开发对牧民草场使用权的侵害。按照常理，地方政府应该依法保护牧民的权益，辖区内的资源开发不能违背法律的约束，也不能够侵害受法律保护的牧民使用自然资源的权利和相应的利益，但是这两者都发生了。

牧民的草场使用权受到地方政府的侵害和剥夺，而地方政府自然资源开发的权利又源于自身具有“发展本地经济”的政策依据。但是，是什么样的“发展观念”促使地方政府突破相关法律法规的限制，在自然资源开发中不惜牺牲牧民受法律保护的权益？在阿尔泰山区我们看到，在政府不当权力运作的情况下，牧民的权益受到侵害，但是法律和政策没有为他们提供有效保护，他们处于一种无奈的弱势地位。在阿尔泰山区草原自然资源开发的发展过程中，牧民事实上成为了“被发展”对象，甚至成为不合理的自然资源开发的“牺牲者”。在这种情况下，法律和政策对他们的保护由于地方政府权力的作用大大削弱。

地方政府的草原资源开发政策对于牧民的影响是多方面的。第一，作为牧民生计最主要的资源──草场的失去，必然影响牧民家庭的生计。事实上，近年来阿尔泰山区牧民收入增加停滞、牧民贫困家庭数量明显增加。第二，由于开发活动导致原来牧民习惯的牧道被迫改变，游牧时间和方式被迫发生变化，影响了牧民的生产。第三，草场开发造成放牧草场面积减少，采矿和旅游业发展导致草原局部环境恶化，牧民在生态环境退化的草场上过度放牧导致草原生态环境恶化加剧，牧民生存环境嬗变，自然资源状况恶化，能够获取的草地资源量（牧草、水源等）持续锐减。第四，为了解决生态环境恶化问题，帮助牧民摆脱贫困，当地政府实施了大规模牧民定居工程，使牧民的传统生产生活方式急剧变化，而由于定居政策设计中缺乏关于牧区社会传统生态文化传承和发展的内容，使牧民与生态环境相关的行为发生变化，反过来又造成了对环境的影响。

笔者注意到，在过去30年间，很多地方政府在本地自然资源开发中实际上成为开发利益链中的一环。在阿尔泰山区草原资源开发中，当地政府获得了巨大的利益，包括出让草场资源获得的经济收益、开发草原资源促进当地GDP增长带来的政绩收益以及由于这种开发促使城镇基础建设改善从而提升政府形象的媒体效益。问题在于，在自然资源开发中，当一个地区的政府成为利益博弈者的时候，政府还能否保护处于弱势地位的牧民的利益？

可以看到，阿尔泰山区自然资源开发中实际上存在着法律与地方发展政策之间的鸿沟，存在着政府利益和当地牧民利益的不一致，存在着国家、当地政府、外来资源开发者和牧民之间的博弈，存在着当地牧民利益受到侵害的实际问题，同时也存在着不当的自然资源开发政策对于生态环境造成破坏的问题。

当地不可持续的自然资源开发政策和行为，对于一个生态环境敏感地区的影响已经显现──草原“碎片化”意味着草原的生态功能在下降。但是这种影响的最终显现需要更长的时间。新疆很多地区的生态环境变化教训说明，生态环境恶化在很大程度上是不科学的开发政策和行为造成的，而且被破坏的生态环境恶化几乎是不可逆转的。

如何使法律在类似于阿尔泰山区这样的边远地区的自然资源开发中恢复它们本来具有的法律权威，使其能够保护当地牧民或其他弱势群体的权益？如何使当地政府的资源开发政策严格地遵守相关法律，或是法律能够通过什么方式修正、制止一些地方政府不可持续的自然资源开发政策，保护当地牧民使用自然资源的权利？这些是需要探讨的问题，也是目前我国牧区落实科学发展观过程中亟须解决的问题。