济南市少数民族农民工权利保障经验研究

少数民族农民工越来越多地走向城市或经济发达地区，这一方面是由于少数民族地区剩余劳动力劳务输出的要求，另一方面则是由于近年来城市、经济发达地区对少数民族地区剩余劳动力的需求。梁启超先生曾说：“凡人所以为人者有二大要件，一曰生命，二曰权利。二者缺一，时乃非人”以“权利”为落脚点对少数民族农民工问题进行研究，有助于揭示问题的实质。因此，对少数民族农民工问题进行研究既要注意到少数民族农民工其与普通农民工的共性，又要发现其与普通农民工的不同之处，只有这样才能发现问题的本质，找到解决问题的正确途径。

一：少数民族农民工的概念界定

有的学者认为“农民工是指在我国改革开放以后，农村实行了家庭联产承包责任制，个体农民在有了承包土地后又离开土地进入城市，成为从事工商业活动的工人”；也有学者认为农民工是指“从农村富余劳动力中转化分流出来的一部分进城务工，从而改变其原有法律地位的新兴工人群体”。而本文研究的少数民族农民工是指户籍在农村地区、从农村劳动力中分流出来的在非农产业从事雇佣劳动的少数民族工作人员。对此，需要指出的是，传统观点认为农民工是指在城市中的城区就业群体，而现实中，许多经济发达地区的乡镇企业及城郊地区企业也吸收了大量的农民工就业，因此，我们在对农民工进行研究时，不应该仅仅关注城市地区，也应该关注非城市地区；农民工所从事的劳动是雇佣劳动，在城市中从事个体经营的农民不在本文讨论的范围之内。

二：济南市少数民族农民工的特点

济南市少数民族农民工劳务输出地以济南市及周边城市的农村地区和西北经济不发达地区（青海省、甘肃盛宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区）为主。由下图可以看出，2007年，青海、宁夏、新疆、甘肃地区的人均地区生产总值低于全国平均水平，和山东省相比更是具有较大的差距。地区经济的相对落后是这些地区少数民族农民外出打工的一个重要原因。

（二）职业分布特点

济南市少数民族农民工从事的行业主要是餐饮、食品加工、制造、建筑装修、保安等行业。济南市少数民族农民工的行业分布特点与汉族农民工的特点相似，即多分布于工作技术含量要求不高的行业。但也有其特殊之处，即少数民族农民工更多地集中于服务行业，信仰穆斯林的少数民族农民工在这一方面表现得更加明显。少数民族农民工在选择职业时一般采取集体务工的形式，在务工的过程中与本民族或具有相同信仰的人员交往较多，并形成了一个特殊的务工群体。

（三）性别分布特点

济南市少数民族农民工以年轻人为主，男性多于女性，男女比例随着年龄增长差距逐渐变大，这一特点集中反映在信仰穆斯林的少数民族农民工群体中。因为穆斯林的风俗认为，女性结婚后不应该离开家庭去打工，而应该把精力集中在家务活动中。但是近年来，随着外出务工的少数民族农民工越来越多，结婚后随丈夫一起务工的妇女也有增多的趋势。

三：济南市少数民族农民工权益保障工作的经验
（一）政治权益保障

广义上的政治权包括自由权、平等权、民主权。人民当家作主是中国特色社会主义民主政治优越性的重要体现，选举与被选举权的充分行使是保障人民当家作主政治权利的最重要的途径。塞缪尔·亨廷顿认为，“现代化国家中政治体系的主要功能之一，就是为动员农民提供制度化的框架。实现政治稳定的关键是能否动员农民民众在承认现在政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”

通过对济南市少数民族农民工政治权益保障调研发现，大多数少数民族农民工对其政治权益持“冷漠”态度，一部分少数民族农民工对工会的职能不清楚，甚至有些少数民族农民工认为工会是管理部门的一部分。人大代表选举时其往往不在选民登记范围之内，使得在地方政策的制订过程中，一些与他们利益休戚相关的事项在决策时只能考虑具有选举权的、绝大多数是当地居民的利益，少数民族农民工的意愿很难得到反映。目前，济南市政府对这个问题给予了充分考虑，在努力扩大选举范围的同时，采取镑种方式倾听各方面的声音，如在制订政策时，采取开听证会、与民族代表和宗教人士等相关代表讨论的方式，听取镑方意见，协调各方利益。

（二）经济权益保障
1.劳动合同情况

济南市劳动行政部门近年来加强了对劳动合同的监督检查，一方面，在全市范围内对用工企业签订劳动合同情况进行检查，另一方面，也对企业劳动合同的具体内容进行检查，防止在合同中出现侵害劳动者权益的条款。

在调查中发现，部分没有认真执行法律关于签订劳动合同规定的企业正使用不正当手段逃避责任。家住济南市农村地区的回族农民工王某在某人寿保险公司作保险代理业务工作，该公司与王某在2008 年上半年已经签订了劳动合同，但是合同签订后就被公司全部收回。地方劳动行政部门由于工作条件的限制，对劳动合同的签订问题的监督检查工作重点主要放在企业，但因职工范围太广而不易调查，因此，2009 年济南市劳动行政部门加大了对劳动者的调查，以减少类似情况的发生。

2.工资发放情况

在济南市劳动和社会保障局、工商局、民族宗教事务局、伊斯兰教教协会等部门和组织的努力下，企业拖欠工资的问题基本得到解决。少数民族农民工作为农民工中的少数群体，他们非常注重与本民族同胞的联系，在遇到类似欠薪问题时，往往通过本民族群体帮助的方式解决问题，而地方各部门为防止工资纠纷演化为民族矛盾，对少数民族农民工问题较之普通农民工更为关切。今后，政府应对少数民族农民工的维权方式加以引导，使其合法化。

3.社会保障情况

养老保险是社会保险的主体部分。济南在各类单位推行了养老保险制度，2008 年1 月1 日起实施的《济南市城镇企业职工基本养老保险条例》第二条规定：“基本养老保险适用于本市行政区域内的城镇各类企业、民办非企业单位及其职工。”

2006 年6 月26 日，济南市首家惠民医院在市民族医院成立。惠民医院服务对不享受公费医疗和基本医疗保险的所有人群药品费用减免10%。与此同时，全市少数民族群众及“惠民医疗工程”规定的10 类特定人群在门诊、病房就医还享受“五免、二十三减”的优惠政策，免收其急诊挂号费、急诊观察床位费、住院空调费及住院血、尿、大便三大常规检查费等，并对院内所有检查费等优惠20%。这在一定程度上解决了济南市少数民族农民工的医疗卫生问题。

4.就业培训情况

就业培训权是劳动者应当享有的基本社会权利之一，参加就业培训可以提高劳动生产率，也可以减少一些高危行业事故的发生。职业培训的方式有许多种，有的是由劳务输出地政府组织的，以新疆喀什地区为例，当地政府每年都要集中对外出务工的少数民族农民工进行技能培训，甚至包括语言培训。作为劳务输入地，济南市政府每年都挑选一批少数民族农民工进行免费培训，自2006 年起，济南市民族宗教局在山东蓝翔技校成立了少数民族农民工劳动技能培训基地，经过培训，少数民族农民工的就业能力得到大幅提高。根据济南市民族宗教局制定的《济南市少数民族劳动技能培训工作实施方案》的规定，目前义务培训的对象主要是下岗的、具有高中以上学历、具有本市户口的少数民族农民工。

（三）文化权益保障

济南市高度重视提高少数民族的文化生活水平，丰富少数民族的精神生活。济南市政府充分认识到少数民族农民工工作的重要性，不仅对民族干部加强教育培训，认真落实政府保护少数民族传统文化和风俗习惯的民族政策，还在民族传统节日时，到少数民族农民工所在单位走访，确保民族职工享有节假日休息权，并在一些重大的民族节日里，组织少数民族农民工开展丰富多彩的活动，共同庆祝节日。

济南市深入实践以人为本理念，并总结出了一套行之有效的经验。认识到伊斯兰教协会的桥梁纽带作用和宗教引导作用，充分发挥伊斯兰教协会的特殊作用，努力做好少数民族农民工的服务工作；加强组织领导，做好少数民族农民工服务管理；多部门齐抓共管，做好少数民族农民工服务管理工作，健全工商、卫生、城管、公安、教育、劳保、司法、民宗等相关职能部门的联席会议制度；建立长效机制，做好少数民族农民工服务管理工作。尽管不同地区民族工作的情况有所不同，但济南市的少数民族农民工工作的经验是我们进一步开展城市民族工作的宝贵财富，值得学习和借鉴。