地方政府违法违规融资顽症难除 通过改头换面举债
源自：中国经营报 地方政府违法违规融资顽症难除梁发芾
近日，地方政府债务和融资问题再次成为热点。财政部声言要坚决制止地方政府违法违规融资行为，建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构，会同有关监管部门依法追究有关责任人的责任。财政部还重申，融资平台2015年后举债不属政府债务。
按照以前的预算法，地方政府不能举债，经过修改的预算法允许省级政府可以在中央规定的限额内发行债券，此前地方政府各种非债券债务经过清理逐步置换为债券。这种改革意在开前门堵后门，规范地方政府的举债行为。从近两年实行的情况看，成效不小，但问题仍然不少。最突出的问题是，仍然不能彻底堵死地方政府各种违法违纪的融资行为。地方融资平台经过短暂的沉寂后，近来又活跃起来，再度成为地方政府的融资工具。另外，地方政府还向企业出具担保函，形成地方政府的隐性债务或有债务。
地方政府仍然通过各种手段，不断进行违法违纪的融资举债行为，实际上是符合逻辑的，如果通过近两年的规范反而彻底解决了问题，才是真正的不合逻辑。中央与地方的财政关系，在中国历史上一直是一个纠缠不清的难题，此难题不可能在区区两年内真正解决。如果从漫长的历史进程来观察，也可以说，规范地方债尽管仍然问题多多，但取得目前的成绩实属不易。
地方政府通过改头换面举借债务，中央政府的监管也并不留情。近日，财政部雷厉风行地撤销了一些地方政府出具的担保函，曾经引起一些议论。实际上，无论是从担保法还是预算法看，这些担保函都是违法及无效的。但是，明知违法而无效，仍然要有这样的担保函，说明法律权威没有确立。
从国际上看，地方政府债务受到的约束，主要有如下几种：市场约束、制度约束、中央与地方协商约束以及行政控制。每一个国家可能会侧重其中的一种，但也不可能仅仅靠其中唯一的一种，也就是说，以一种为主，兼顾其它，多管齐下。以市场约束为主的国家，一般有非常完善和发达的金融市场，中央与地方财政分权程度也很高，因此，中央政府对地方政府的举债行为不做干涉。地方政府举债只需要国际投资机构评定其可受信的债务额度，其能否借款以及借款的额度，受制于金融市场，服从于市场秩序。中央与地方共同协商约束型，则是中央政府与地方政府共同协商，地方政府积极参与到宏观经济目标及其关键性财政支撑参数的制定中，与中央政府就收入、支出增减变动达成协议，并协商确定地方政府融资的限制。制度约束型是通过明确的法律条款管理地方政府债务，如规定地方政府债务总额，限制地方政府债务用途等。行政控制型则是中央政府直接用行政手段，管理地方政府债务，对各笔地方政府债务设置年度限额，对单笔借款进行审查和授权。中央政府的管理权力不但包括事前批准和授权，也涵盖事后检查。
以此对照我国地方政府债务受到的约束和控制，可以发现，除了中央与地方协商的做法基本不存在外，市场约束、制度约束和行政控制都是常见手段，而且尤其以来自中央政府的行政控制为主要手段。但无论行政管控还是市场与法制的约束，都只起到有限的作用。
从市场约束看，目前对于地方债券，有专业机构的评级，有金融市场的操作。但是，通过市场机制识别和防范债务风险，约束举债行为，作用还相当有限。一些金融机构仍然无视市场警示，给有政府背景的各种改头换面的融资平台放贷。这种行为看起来不理性，有风险，但实际上包含着对中央和地方关系的理性思考和判断，不能说完全没有道理。虽然财政部一再强调2015年后地方融资平台举借的债务不再属于地方债，但是，中国是一个高度中央集权的国家，地方政府并无多大的财政独立权力。地方政府就像一个长不大的儿子，中央政府则是它永远的监护人。虽然中央政府说地方债务自借自还，中央概不兜底，但是如果地方政府违法违规举借的债务真的不能偿还，中央政府能见死不救吗？能不兜底吗？金融机构敢于违法违规借钱给地方政府，就是摸准了这一点。
从法制约束来看，法制的作用，预算的约束，也没有发挥根本的作用。在预算法修改之前，预算法明确禁止地方政府举债，但最终地方政府累积了大概二十万亿元的巨额债务。《预算法》《担保法》都禁止地方政府为企业担保，但是地方政府仍然忍不住要担保，要出具承诺函、担保函，使法律制度的规定形同虚设。为什么会如此？因为法不责众，而且违法违规后受到的追究不严格，问责不严厉。违法违规的收益，远远大于问题暴露后被追查所付出的代价，这种状况当然为违法违规融资提供了激励。
从行政控制来说，虽然财政部两三年来声色俱厉，但行政监控面临的最大问题，是中央政府与地方政府之间信息不对称。地方政府对付中央的监管，招数层出不穷，对此中央政府根本没有足够的力量去一一掌握、鉴别、查处。更何况，中央对地方融资问题，还存在多头管理、职责不清的问题，给地方政府钻空子留下大量余地。所以，行政控制尽管是最常用的约束办法，但是作用却也不能高估。
实际上。约束地方政府融资乱相，除了依靠市场、依靠法律制度和行政控管措施外，还应该试一试依靠地方社会公众的力量，通过政治手段对政府举债予以约束。地方政府如果大量举债，酿成债务风险，一定会给地方的公众带来损害，他们必然要为债务危机买单。如果机制成熟，那么，地方人民就可能通过民主政治程序，加强对政府举债的约束。当然，这种约束方法要起作用，前提条件必须是中央与地方的财政关系区分得非常清楚，中央政府铁定不会为地方债务兜底。如果中央政府有可能为地方债务兜底，则这种政治程序不但不能起到作用，反而还可能诱发地方政府的道德风险，造成债务膨胀。
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